ЕС – КАВКАЗ: ТУМАННЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
Публикации | ПОПУЛЯРНОЕ | Андрей АРЕШЕВ | 30.11.2016 | 00:21
В ноябре с.г. в Москве состоялся международный семинар «Потсдамские встречи» на тему «Европа от Лиссабона до Владивостока. Безальтернативный путь к стабильности Европы». В мероприятии принял участие министр иностранных дел России Сергей Лавров, подробно остановившийся на моментах, разделяющих Россию и переживающее непростые времена европейское интеграционное сообщество.
В числе проблемных вопросов, тормозящих продуктивный диалог Москвы и Брюсселя, была упомянута и программа ЕС «Восточное партнёрство», ориентированная, в том числе на страны бывшего советского Закавказья, известного также как Южный Кавказ. Несмотря на то, что об этой программе говорится сегодня гораздо меньше, активность европейских структур в отношении Грузии, Армении и Азербайджана является фактором, влияющим как на внутреннюю стабильность этих государств, так и на межгосударственные отношения.
В конце октября Баку и Ереван посетил специальный представитель Европейского союза по региону Герберт Зальбер, в обязанности которого входит содействие мирному урегулированию конфликтов в регионе и продвижение регионального сотрудничества. Работающие на Южном Кавказе еврочиновники говорят о формировании атмосферы доверия и установление контактов между людьми в Армении и Азербайджане. В частности, Брюссель финансирует программы по установлению доверия между народами Армении и Азербайджана, однако с учётом апрельской «четырёхдневной войны» и очевидного переговорного тупика ожидать хотя бы частичного позитивного эффекта от них предстоит очень и очень долго.
Столетиями входивший в Российскую империю и в СССР Кавказ ныне является ареной взаимодействия самых разных, зачастую противоположных, политических и экономических интересов. Расположенный на стыке Европы и Азии регион представляет собой удобный плацдарм для экспансии на Ближний и Средний Восток, а также в бассейны Каспийского, Черного и Средиземного морей. Одновременно он является связующим звеном между этими регионами.
Характеризуя британскую политику на Кавказе в недолгий период существования независимых Грузии, Армении и Азербайджана (в 1918–1920 гг.), армянский дипломат М. Туманян указывает на её отличительные особенности: стремление укрепить собственное влияние, углубить обособление кавказских стран от России, но кроме того – постоянное невыполнение раздаваемых местным правительствам обещаний.
До известной степени, исторические уроки вековой давности актуальны и сегодня. Интересы европейцев на Кавказе в основном обусловлены прагматическими соображениями (освоение местных рынков, пользование природными ресурсами, так называемая «энергетическая безопасность» и т.д.). «Альтернативные» трубопроводы и «транспортные коридоры» традиционно рассматривались в качестве ключевого фактора, препятствующего интеграции республик бывшего СССР. Стремление к вытеснению России с Кавказа, активизация в связи с украино-российскими «газовыми войнами», укрепление инфраструктуры влияния на местные элиты (при ведущей роли США, которые периодически отходят на второй план, предоставляя европейцам «карт-бланш») – все это резко усилило позиции западных стран в Грузии, но несколько осложнило их взаимоотношения с Арменией и Азербайджаном.
Кавказский вектор многоуровневой обобщённой «европейской политики соседства» (от программ TRASECA до «Восточного партнёрства») претерпевал определённую эволюцию, и имеет свои отличительные особенности применительно к различным странам и неправительственным организациям (например, свой подход у Великобритании, имеющей значительный опыт участия в кавказских делах). Европейское направление является ключевым для Грузии и достаточно важным для Армении и Азербайджана с их многовекторной внешней политикой. Наряду с Тбилиси, Баку входит в периодически напоминающую о себе «Организацию за демократию и экономическое сотрудничество» (ГУАМ). Важным партнёром правящей в Армении Республиканской партии является основанная в середине 1970-х годов правоцентристская Европейская народная партия.
Августовская «пятидневная война» 2008 года, неудачная попытка тогдашнего французского лидера Н. Саркози политико-дипломатическими усилиями обнулить военный успех российской армии, признание Москвой в качестве независимых государств Абхазии и Южной Осетии – всё это привело к заметному росту активности европейских структур к югу от Большого Кавказского хребта.
Впервые обнародованная в мае 2008 года польско-шведская инициатива «Восточное партнерство» уже к ноябрю-декабрю «обросла» конкретными предложениями, и в мае 2009 г. в Праге состоялся её первый саммит. Эскалация конфликта в Закавказье ускорила процесс выработки данной программы, придав ей более жесткие формулировки. Если в первоначальном варианте документа говорилось, что «новая политика ЕС вторична по отношению к взаимодействию с Россией и лишь дополняет его», то в итоговой версии указывается, что «Восточное партнерство будет развиваться параллельно сотрудничеству с Россией». Концепция «Нового Шёлкового пути» дополняется «Южным энергетическим коридором». В декабре 2009 года Европейский Совет выступает с инициативой о переговорах с кавказскими странами по вопросам подготовки и подписания соглашений об ассоциации (не предполагавшей, впрочем, полноправного членства). Важным сюжетом деятельности европейских организаций на Кавказе стала также поддержка «футбольной дипломатии» между Ереваном и Анкарой. Урегулирование нагорно-карабахского конфликта с последующей нормализацией армяно-турецких отношений способствовало бы формированию на территории бывшего советского Закавказья однородного прозападного геополитического пространства, однако на сегодня данная цель едва ли достижима.
Американские дипломаты могут сколько угодно заявлять о якобы преувеличиваемой турецкой угрозе Армении, однако это полностью противоречит историческому опыту армянского народа.
Тем не менее, используя «мягкую силу» и пропагандируя «новые европейские ценности» (что само по себе негативно воздействует на местные общества, придерживающиеся традиционных установок), западные партнёры стремятся всячески укрепить своё влияние, прежде всего, среди молодёжи и активных групп населения. Немаловажной частью кавказской политики западных стран является военно-политическое и военно-техническое сотрудничество, касающееся, прежде всего, Грузии (хотя с Баку и Ереваном также реализуются отдельные программы, в частности, в сфере международного миротворчества).
Европейские партнёры кавказских стран входят в военно-политический блок НАТО, что не может не влиять на характер и направленность реализуемых ими в Грузии, Армении и Азербайджане так называемых «гуманитарных» программ.
Традиционно, ещё с позднесоветских времён наиболее настойчиво и последовательно о своём «европейском» (и шире, евроатлантическом) выборе заявляли в Грузии, что во многом определило внешнеполитический вектор этой страны в постсоветский период.
Частичная нормализация российско-грузинских торгово-экономических связей после ухода Михаила Саакашвили с поста президента Грузии не оказало заметного влияния на умонастроения грузинского правящего класса, для которого по-прежнему «солнце восходит на Западе».
В июле 2014 года Европейский союз и официальный Тбилиси подписали соглашение об ассоциации, неотъемлемой частью которого является соглашение об углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли, а спустя два года документ официально вступил в силу. Текст грузинского соглашения об ассоциации является типовым, включая политическую и экономическую части. И хотя политическая составляющая содержит преимущественно общие положения, не следует забывать, что в предшествующий период между западными и грузинскими политиками были выстроены эффективные каналы коммуникации.
Впрочем, ожидаемого благоденствия указанные соглашения вовсе не принесли; более того, грузинские эксперты с тревогой констатируют максимальное за шесть лет снижение экспорта на европейские рынки. За первые семь месяцев 2016 года грузинский экспорт в страны ЕС сократился на 25% (до 254 млн долл.) в сравнении с соответствующим периодом прошлого года; в годовом исчислении он вряд ли дотянет до 500 млн долл. При этом в 2013 году соответствующий показатель составил 607 млн долл., в 2014 году – 624 млн долл., а в 2015 г. – 645 млн долл. Ещё одним крупным вызовом остаётся торговый баланс, характеризующийся значительным превышением импорта над сжимающимся экспортом, что загоняет страну в новые долговые обязательства, способствует дальнейшей экономической деградации, росту безработицы, внешней миграции и т.д.
Частично негативный экономический эффект компенсируется отдельными проектами, направленными, в частности, на борьбу с гепатитом, поддержку внутренне перемещённых лиц и др. Обсуждается проект перекачки в Европу грузинской пресной минеральной воды, что резко повысит роль страны как партнёра Европейского союза и будет способствовать ее интеграции в НАТО.
В конце октября было объявлено о начале реализации трёхлетней программы реформ в сфере государственного управления, на которые было выделено европейское финансирование в размере 30 млн евро. В соответствии с приоритетами, установленными соглашением об ассоциации ЕС – Грузия, она нацелена на обеспечение качества национальной политики и планирования, профессионализацию госслужбы, продолжение усилий по профилактике коррупции, доступности государственных услуг, укрепление структур местного самоуправления. «Евросоюз является одним из крупнейших доноров, который уже много лет активно помогает нам в деле проведения демократических и институциональных реформ. Многие успешные реформы в Грузии – это итог именно поддержки Евросоюза. Только с 2011 года по сей день, в виде грантов и технической помощи Грузия получила от ЕС более 450 миллионов евро», – заявил премьер-министр страны Гиоргий Квирикашили. При этом надо заметить, что финансовая поддержка ЕС отражает, прежде всего, их приоритеты и их видение перспектив развития стран-партнёров, что может по-разному влиять на общественную динамику в той же Грузии. Так, в марте 2014 года верховный комиссар ЕС по вопросам расширения Штефан Фюле провел специальную встречу с представителями Грузинской православной церкви, опровергая слухи о намерении ЕС вмешиваться в вопрос о легализации гомосексуальных браков. В частности, он подчеркивал, что для государств, заключающих договор об ассоциации с ЕС, необязательны к исполнению резолюция Европарламента 1728 (2010) и другие документы, посвященные проблемам сексуальных меньшинств.
Однако, как мы знаем, поддержка ЛГБТ-сообществ и последовательная пропаганда новых семейно-бытовых форм является неотъемлемой частью «европейской политики соседства», отделить которую от иных составляющих европейских программ содействия весьма затруднительно.
Определённый пропагандистский эффект имеют постоянные обещания предоставления Евросоюзом грузинским гражданам безвизового режима.
В отличие от Грузии, соседняя Армения является ближайшим военно-политическим союзником России на Кавказе и членом ОДКБ. И хотя в 2006 году один известный ныне «пророссийский» политик (в тот период глава парламента) заявил, что «будущим Армении является Евросоюз и НАТО, а Россия не должна становиться на пути, ведущем в Европу», всё это, по большому счёту, имело конъюнктурный характер. В 2010 году Брюссель и Ереван начали переговоры о «евроассоциации», и подписание соответствующего соглашения было намечено на ноябрьский саммит «Восточного партнёрства» 2013 года в Вильнюсе. Система, при которой Ереван военно-политически ориентируется на Москву, при этом в приоритетном порядке развивая экономические связи с ЕС, на определённом этапе завладела умами части местных элит. Однако в ходе длившегося более трёх лет переговорного процесса были недостаточно учтены некоторые ключевые для республики вопросы (в частности, в сфере экономики и безопасности), и за два месяца до вильнюсского слёта, в сентябре 2013 года, Армения заявила о начале процесса присоединения к Таможенному союзу (ТС) и к Евразийскому экономическому союзу (ЕАЭС).
Впрочем, это не стало препятствием к продолжению сотрудничества Еревана с Брюсселем по различным направлениям, не противоречащим обязательствам Еревана в рамках ТС, а затем ЕАЭС. В июне 2016 года бывший глава президентского аппарата (нынешний министр обороны) Виген Саргсян на встрече с членами совета Европейского молодежного форума заявил, что с точки зрения системы ценностей, тенденций развития и реформ Армения является частью «европейский семьи». В ходе заседания на уровне министров иностранных дел в Люксембурге 12 октября 2015 года Совет ЕС уполномочил Еврокомиссию начать переговоры о новом всеобъемлющем соглашении с Арменией. В декабре 2016 года ожидается новый раунд переговоров по подписанию широкого соглашения Армении и Евросоюза, сообщил заместитель главы МИД страны Карен Назарян. В ходе официальных встреч с европейскими партнёрами Армения периодически поднимает вопрос об облегчении визового режима. Реализуемый в настоящее время проект конституционных изменений, предполагающий переход Армении к парламентской форме правления, получил в 2015 году одобрение Венецианской комиссии. Велика роль европейских экспертов (включая армянских специалистов с длительным опытом работы в европейских структурах) также и в реформе других отраслей законодательства. Армения готова к углублению сотрудничества с ЕС в направлении реализации демократических реформ, в сферах экономики, защиты прав человека, эффективного управления, заявил премьер-министр Карен Карапетян. Руководители Армении на разных уровнях неоднократно говорили о своей приверженности европейским ценностям.
При этом торгово-экономические связи Армении с ЕС по-прежнему носят несбалансированный характер. Кавказская республика экспортирует на Запад в основном сырьё.
«Более глубокие отношения с Европой нам формировать не удается. Это свидетельствует о том, что Европа будет рассматривать Армению и страны «Восточного партнерства» как рынок для своего экспорта», – полагает экономист Вилен Хачатрян.
По его оценкам, из общего объема инвестиций в 5,6 трлн. драмов, осуществленных в армянскую экономику, 2 трлн 85 млрд драмов приходится на Россию, 582 млрд драмов – на Германию, 494 млрд драмов – на Францию, причём европейские инвестиции направляются в основном в сырьевую отрасль.
За исключением немецкой Cronimet Mining, с 2005 года экспортирующей из Армении её главный сырьевой товар – молибденовый и медный концентраты, другие бизнес-проекты с европейским участием не столь значительны. Французская телекоммуникационная компания Orange летом 2015 года объявила об уходе с местного рынка (что во многом связано со специфическими особенностями ведения бизнеса местными конкурентами). В банковской сфере присутствуют французский ACBA-Credit Agricole Bank, британский HSBC, однако всё это несопоставимо с присутствием России в ключевых отраслях армянской экономики.
Зато, как и в случае с Грузией, нет недостатка в грантовых программах и в кредитах, усугубляющих и без того острую проблему государственного долга. В частности, в 2017 году Армения получит от ЕС официальный грант в размере 9,2 млрд драмов (17,3 млн евро). В 2016 году Армения уже привлекала грантовые средства от ЕС в размере 12,6 млрд драмов. Армения также надеется получить от Брюсселя кредиты в размере 4,3 млрд драмов. В рамках целевых программ содействия ожидается привлечение официальных грантовых средств на сумму около 21,8 млрд драмов, 8,7 млрд драмов – в рамках грантовых программ, осуществляемых при содействии ЕС. 2,2 млрд драмов будет привлечено в рамках грантовых программ, реализуемых при содействии Германского банка развития (KWF), и т.д. При этом любые западные инвестиции, как например, разработка золотоносного месторождения Амулсар, открытие современных погранпереходов на армяно-грузинской границе, либо же реставрация церкви в Мегри, традиционно несут немаловажную геополитическую составляющую.
К сожалению, политика России, зачастую воспринимаемая через призму деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, по уровню своего информационного сопровождения зачастую откровенно не дотягивает до уровня западных конкурентов.
В конце октября в Армении состоялся цикл недельных мероприятий «ЕС для бизнеса», нацеленный на поддержку малого и среднего предпринимательства и призванный, по словам главы делегации ЕС в Армении, польского дипломата Пиотра Свитальского, превратить Армению в стержень для самых разных мероприятий и инициатив. Традиционно продвинутой стороной деятельности европейских структур в Армении являются также культурные программы, создающие яркий и привлекательный образ ЕС, иллюзию открытости и непосредственного искреннего общения. Несмотря на сложное финансовое положение Евросоюза, во всех регионах Армении развёртывается сеть так называемых «евроклубов», нацеленных на обучение и информирование армянской молодежи о структурах ЕС и отношениях Армения-ЕС, а также поощрение гражданской активности. «Армения является неотделимой частью Европы, колыбелью цивилизации, первой страной, принявшей христианство в качестве государственной религии. Поэтому она должна чувствовать себя частью евросемьи. Тем более что такие европейские ценности, как любовь к ближнему и терпимость, являются частью армянской культуры», – говорит Пиотр Свитальский. В этих его словах имеется очевидное противоречие между декларируемой связкой «европейских ценностей» с христианством и реальной политикой Старого Света, в частности, на Ближнем Востоке, где от действий де-факто поддерживаемых Западом радикальных групп страдают, прежде всего, христиане, в том числе и армяне.
Что касается интереса Европейского союза к Азербайджану, то он изначально имел политизированный характер – ведь ни страны Старого Света, ни, тем более, США, не испытывали острой потребности в энергетических ресурсах Каспия. Ресурсные богатства и транзитный потенциал Азербайджана предопределили исключительную заинтересованность ЕС в активизации сотрудничества с прикаспийской страной. Диверсификация поставок нефти и газа для стран региона была и остаётся инструментом давления на Москву и переориентацию политики государств региона, которых подталкивали к созданию новых экспортных маршрутов. Решая эту задачу, на западном побережье Каспия США инициировали реализацию экспортного нефтепровода Баку–Тбилиси–Джейхан и газопровода Баку–Эрзурум. Переориентация поставок нефти и газа Азербайджана на западное направление рассматривалась США и ЕС в качестве ключевой задачи. «Деятельность Алиева на посту президента устраивает Запад, несмотря на его антизападные заявления и подавление оппозиционных голосов. За время своего правления он значительно увязал экономические узы с Европой, поддерживая стратегические энергетические, трубопроводные, транспортные проекты Европейского союза, превратив Запад в основного экономического партнера Азербайджана. Если учесть, что энергетическая отрасль является базовой для Азербайджана, то несложно заметить, куда именно уже интегрировался Азербайджана при всей антизападной риторике», – с подобного рода оценками можно спорить, однако несомненным фактом является то, что экспортные нефте- и газопроводы проложены через территорию прикаспийской страны в западном направлении. Реализация амбициозных проектов TAP и TANAP ещё более укрепит энергетические (а, следовательно, и политические) связи Азербайджана с Турцией и Европой.
На сегодняшний день двусторонние отношения между ЕС и Азербайджаном регулируются на основе соглашения о партнерстве и сотрудничестве, которое было подписано в 1996-м и вступило в силу в 1999 году. В настоящее время готовятся переговоры по новому соглашению, призванному заменить и модернизировать действующую нормативно-правовую базу двустороннего сотрудничества.
Являясь активным участником региональных энергетических инициатив Европейского союза, Азербайджан стремится проводить сбалансированный внешнеполитический курс, извлекая от участия в тех или иных интеграционных объединениях максимальную выгоду.
Глава государства Ильхам Алиев в 2014 году отмечал: «Азербайджан – страна самодостаточная во всех смыслах, и в политическом, и в экономическом. В любой интеграционный процесс надо идти, чтобы получить дополнительные преференции. Пока мы в рамках проекта ассоциации этого не видим. Если будут другие формы сотрудничества, например, стратегическое партнерство, – тогда, конечно, мы это можем рассмотреть».
В мае 2015 года в рамках Рижского саммита «Восточного партнерства» Баку выступил с инициативой о заключении с Брюсселем соглашения о стратегическом модернизационном партнерстве. Данный документ стал бы, скорее, неким планом действий, нацеленным на то, чтобы расширить сотрудничество с ЕС. В Баку выступают за приближение законодательной базы и организационных процедур республики к наиболее важным международным и торговым нормам и стандартам ЕС, что должно привести к улучшению доступа местной продукции на европейские рынки. Подобно Грузии и Армении, при финансовом и организационном содействии европейских структур в Азербайджане реализуется ряд проектов по реформированию местных структур государственного управления, однако об их истинном смысле и предназначении судить достаточно сложно.
Вовлеченность европейских структур в урегулирование конфликтов на Кавказе имеет, не в последнюю очередь, геополитическую мотивацию. Явный дефицит собственной внешнеполитической субъектности, стремление прямо или косвенно противостоять России, однозначная поддержка Тбилиси и Баку сужает возможности Брюсселя в Абхазии, Южной Осетии и Нагорном Карабахе.
* * *
Совет Европы и Евросоюз рассматривают возможность продления рамочной программы сотрудничества (РПС) для стран Восточного партнерства на 2018–2020 годы, заявила 3 ноября глава офиса Генерального директората по программам Совета Европы Верена Тэйлор. В настоящее время реализуется рамочная программа сотрудничества на 2015–2017 годы.
Несмотря на кризис интеграционной модели Европейского союза, непосредственно сказывающийся на его текущем взаимодействии с партнёрами, в том числе на постсоветском пространстве, Брюссель стремится сохранить и расширить своё влияние на Кавказе путём реализации отдельных локальных проектов и так называемых «местным программам реформирования». В свою очередь, Москва, как и раньше, проводит в отношении кавказских стран максимально широкий внешнеполитический курс, предполагающий максимальный учёт мнения всех региональных и глобальных игроков. В то время как европейские структуры в стремлении к политической и экономической экспансии на постсоветское пространство, помимо дефицита ресурсов и конструктивных идей, чем дальше, тем больше будут вынуждены взаимодействовать с Россией, а также с Китаем и Ираном. Так называемое «партнерство» Брюсселя, за которым стоит Вашингтон, со странами Кавказа, и далее будет оставаться «игрой в одни ворота».
Требуя от независимых государств элементов «внешнего управления» под прикрытием «распространения демократических ценностей» и «защиты прав меньшинств» в обмен на тающую финансовую помощь ограниченному кругу лиц, ЕС не в состоянии предложить своим так называемым «партнёрам» действительно серьезную мотивацию.
Завышенные ожидания от европейской «палочки-выручалочки» в Ереване и в Баку, и, до некоторой степени, даже в Тбилиси постепенно сходят на нет, и продолжение конфронтационной антироссийской линии Евросоюза и его ключевых игроков негативно скажется на их позициях в Кавказском регионе.
По материалам: Интернет-газета «Столетие»
Фото: Я. Амелина
Азербайджан Армения Грузия дипломатия Евросоюз политика и право экономика
