Евразийская экономическая интеграция: этапы трудного пути
Публикации | Геннадий ЧУФРИН | 04.09.2012 | 10:50
В январе 2012 г. с началом функционирования Единого экономического пространства (ЕЭП) реализация масштабного проекта экономической интеграции между пост-советскими государствами, инициаторами и первыми участниками которого стали Россия, Казахстан и Белоруссия, вступила в свой второй этап. На первом этапе этого проекта, пришедшегося на 2010-2011 гг. был, как известно, создан Таможенный союз (ТС). В ходе его формирования была намечена и осуществлена унификация основных положений регулирования взаимной торговли между участниками ТС, сформирован единый таможенный тариф (ЕТТ) по всей номенклатуре товаров, ввозимых на территорию членов ТС, создана единая таможенная территория и образована комиссия Таможенного союза в качестве специального наднационального органа управления этим объединением. Помимо этого странами-членами ТС были разработаны единые правила определения страны происхождения товаров, единые меры нетарифного регулирования в отношении третьих стран, специальные защитные антидемпинговые и компенсационные меры по отношению к третьим странам и принят целый ряд других документов, сформировавших договорно-правовую базу ТС. Важным событием стала отмена в июле 2011 г. таможенного контроля на внутренних границах ТС. Разумеется, было бы преждевременно приписывать Таможенному союзу какие-то крупные достижения – ведь с момента вступления в силу первых правил и норм, регулирующих его деятельность, прошло всего лишь немногим более двух лет. Тем не менее, уже на данной стадии функционирования ТС стали очевидными экономические выгоды для его участников.
Так, следствием снижения, а затем и полной отмены таможенных барьеров во взаимной торговле России, Казахстана и Белоруссии стало существенное увеличение их взаимного товарооборота, темпы роста которого в истекшем году выросли более чем на 35%, превысив темпы роста их внешнеторговых операций с другими зарубежными странами.
В результате упрощения пограничных процедур наметилось улучшение положения в транспортных перевозках через общие границы членов Таможенного союза, тогда как до начала формирования ТС зачастую более 50% времени транспортировки товаров занимало время простоев на таможенной границе и таможенное оформление. А таможенные сборы и плата за оформление могли увеличивать до 15% себестоимость продукции.
Национальные производители в странах-участницах Таможенного союза получили возможность оценить преимущества участия в этом объединении также в связи с улучшением ситуации, связанной с транзитными перевозками через российскую территорию, в частности, казахстанского зерна и промышленной продукции из Белоруссии в Казахстан. Были решены и вопросы, связанные с транзитом электроэнергии через территорию России для нужд предприятий на западе Казахстана, испытывающих дефицит электроэнергии.
Вместе с тем уже на начальной стадии функционирования Таможенного союза выявилось немало нестыковок и противоречий между его участниками, продиктованных различиями в деловых интересах и способах их обеспечения и отстаивания. Нередки были и просчеты организаторов ТС при установлении норм и процедур взаимного товарообмена, принятых ими без должного учета сложившейся в постсоветский период специфики производственного и потребительского спроса и потребления в странах-членах ТС.
В этой связи вполне очевидной стала необходимость проведения весьма трудной и кропотливой работы по превращению принятых политических решений по созданию Таможенного союза в реально работающие экономические положения и механизмы, а также по согласованию имеющихся противоречий и расхождений в позициях членов ТС.
На рабочем уровне этими вопросами было поручено заниматься комиссии Таможенного союза, которой были переданы наднациональные полномочия. Ей надлежало не только добиваться снятия наиболее серьезных противоречий между членами ТС, но и решать, например, конкретные вопросы сертифицирования, квотирования, выдачи разрешений и лицензий. Ей также было поручено согласовать список «чувствительных» товаров для каждого из членов ТС и предоставлять им в этой связи возможность выборочно устанавливать переходные периоды для адаптации к новым условиям ведения бизнеса и временно вводить ставки, отличные от Единого таможенного тарифа.
Впрочем, магистральным направлением в политике стран-членов ТС по защите интересов национального производства и развитию торгового сотрудничества стало отнюдь не принятие целевых протекционистских мер или изъятий временного характера, но проведение согласованной политики по созданию на всей территории Таможенного союза максимально благоприятных условий для национального бизнеса.
Этому, во-первых, должна была послужить упомянутая выше отмена таможенного контроля на границах между членами ТС. В результате были ликвидированы многочисленные перегородки, препятствовавшие нормальной деятельности бизнеса и снижавшие его конкурентоспособность, причем не только на территории самих членов ТС, но и на внешних рынках.
Во-вторых, члены ТС достигли договоренности о том, что в ходе формирования ТС должно быть продолжено согласование позиций по тем вопросам, где все еще наблюдались серьезные расхождения между странами - например, по государственному субсидированию отдельных отраслей производства и налоговой политике. Речь, в частности, шла о том, что уровень налогообложения на предпринимательскую деятельность в Казахстане был заметно ниже, чем у его партнеров по ТС, а сельскохозяйственное производство в Белоруссии получало значительные государственные дотации.
В-третьих, вполне ожидаемой в ходе становления Таможенного союза явилась необходимость решения проблем, связанных с согласованием национальных интересов участников ТС по конкретным направлениям их хозяйственного взаимодействия.
Одной из наиболее сложных и болезненных в их ряду стала необходимость урегулирования расхождений между Россией и Белоруссией в подходах к торговле энергоресурсами. Стремясь к поиску взаимоприемлемого решения этой проблемы, стороны провели несколько раундов интенсивных переговоров в 2010-2011 гг. Переговоры проходили в весьма сложной обстановке, причем их срыв означал бы не только обострение двусторонних отношений между Россией и Белоруссией, но и фактический крах соглашения по Таможенному союзу и планов создания Единого экономического пространства. Cторонам удалось избежать такого негативного развития событий, что, однако, отнюдь не означало быстрого и полного устранения взаимных претензий и противоречий. Поэтому поиск взаимоприемлемой формулы согласования национальных экономических интересов занял длительное время и продолжается до сих пор.
Важным шагом на этом пути стало решение Белоруссии ратифицировать в конце 2010 г. пакет документов, формирующих договорно-правовую базу ЕЭП. Тем самым Белоруссия на законодательном уровне подтвердила приверженность курсу на развитие отношений тесного экономического сотрудничества и интеграции со своими партнерами по ТС и ЕЭП. В ответ последовало решение правительства РФ о введении с 2012 года так называемого интеграционного, или понижающего, коэффициента, уровень которого должен был быть определен по соглашению между хозяйствующими субъектами при определении цен на поставки российского газа в Белоруссию.
За этими встречными шагами Минска и Москвы последовало заключение межправительственного соглашения, согласно которому цена на поставки газа для Белоруссии в 2012 г. была зафиксирована в размере 165,6 долл. за тысячу кубометров, то есть была установлена на максимально близком уровне к внутрироссийским ценам на газ.
Россия пошла также навстречу настоятельным просьбам Белоруссии и в беспошлинных поставках свыше 21 млн. тонн нефти в республику, что означало фактическое субсидирование белорусской экономики, по оценке правительства РФ, на сумму около 4,3 млрд.долл.
В свою очередь в обмен на предоставленные скидки и льготы по поставкам энергоресурсов в Белоруссию Россия получила возможность установить свой контроль над газотранспортной компанией «Белтрансгаз». К сожалению, не все принимавшиеся меры по устранению взаимных претензий и противоречий между участниками ТС оказывались на практике достаточно успешными и эффективными. В частности, устранение межгосударственных таможенных барьеров между Россией и Казахстаном было использовано частью российских бизнесменов для проведения откровенно
спекулятивных торговых операций. Используя ценовые различия между российской и более дешевой казахстанской продукцией, они скупали последнюю в Казахстане по низким внутренним ценам, а затем после минимальной обработки (либо даже после смены лишь ее упаковки) перепродавали ее в Казахстан, но уже как российский продукт, существенно (иногда вдвое и более) увеличивая ее стоимость. Как сообщалось в средствах массовой информации, подобные спекулятивные операции весьма негативно сказались в 2011 году на состоянии рынка продовольственных товаров в Казахстане, приведя к существенному росту цен на сахар (в два раза по сравнению с предыдущим годом), гречку (в 2.5 раза), говядину (на 40%), баранину (на 33%), растительное масло, крупы. Это способствовало росту социального недовольства в Казахстане, сопровождавшегося даже требованиями денонсировать соглашения по Таможенному союзу.
В свою очередь и Россия, обращая внимание на сохраняющееся несовершенство в договорно-правовых процедурах ТС и присутствие в них большого количества отсылочных норм к национальным законодательствам других стран-членов ТС, заявила о негативном влиянии этого явления на российские интересы. В частности, обращалось внимание на то, что из-за отсутствия четкого единого законодательства увеличивается объем поступлений товаров из третьих стран в Казахстан (например, из Китая через территорию Киргизии) с дальнейшим перемещением их на территорию России без доплаты таможенных пошлин. Для исправления положения, по мнению российской стороны, необходимо было скорейшее проведение унификации законодательства в рамках Таможенного союза и установление четких критериев в области таможенно-кредитной политики. И все же, несмотря на отмеченные недостатки и трудности, страны-члены Таможенного союза в целом положительно оценили итоги первых двух лет деятельности этого объединения. Опираясь на накопленный опыт, они одобрили, как уже отмечалось, переход к созданию с января 2012 г. Единого экономического пространства, то есть к формированию более высокого уровня экономической интеграции со свободным передвижением между участниками ЕЭП не только товаров, но и услуг, трудовых ресурсов и капитала. В целях наиболее эффективного осуществления этих задач страны-учредители ЕЭП заявили о намерении формировать согласованную промышленную, транспортную, энергетическую и аграрную политику, а также углублять производственную кооперацию, включая возможное создание совместных транснациональных корпораций. Они обязались также осуществлять дальнейшее сближение и гармонизацию национальных законодательств, а также их унификацию в сферах, определенных 17 соглашениями, составившими основу договорно-правовой базы Единого экономического пространства.
Эти решения были зафиксированы в Декларации о Евразийской экономической интеграции, принятой Президентами России, Казахстана и Белоруссии 18 ноября 2011 г.
Новый формат интеграционного объединения потребовал от его участников и дальнейшего совершенствования наднациональных структур. Соответственно было решено, что комиссия Таможенного союза должна быть заменена с 1 июля 2012 г. Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) со штаб-квартирой в Москве. К значительно расширившимся функциям ЕЭК были отнесены: (а) проведение согласованной макроэкономической политики, (б) установление единых торговых режимов с третьими странами, (в) регулирование деятельности естественных монополий, (г) выработка единых подходов к поддержке промышленности и сельского хозяйства.
Было решено, что ЕЭК будет носить двухуровневый характер. Верхний ее уровень должен включать в себя вице-премьеров трех стран-участниц ЕЭП. Нижний уровень ЕЭК, или коллегия, должен стать основным рабочим органом ЕЭП, принимающим решения об изменении пошлин, санитарного, ветеринарного и миграционного контроля и контролирующим распределение промышленных и сельскохозяйственных субсидий. Председателем коллегии ЕЭК по взаимной договоренности был назначен на четырехлетний срок В.Б. Христенко, до этого бывший министром промышленности России.
Решения ЕЭК подлежат непосредственному применению на территории стран-членов ЕЭП. В тоже время в целях защиты их национальных интересов было предус-мотрено, что если не будет достигнуто согласия между членами ЕЭК по какому-либо из обсуждаемых вопросов, решение по нему будет выноситься на рассмотрение Высшего Евразийского экономического совета, где оно может быть принято только консенсусом.
Кроме того, было решено, что должен, наконец, начать свою деятельность еще один наднациональный орган – суд ЕврАзЭС, формально созданный еще в 2000 году с участием в нем представителей всех членов ЕврАзЭС, но так и не приступивший к выполнению своих функций в полном объеме. Лишь когда интеграционные процессы на постсоветском пространстве получили реальное развитие и возникла необходимость объективного рассмотрения споров экономического характера между их участниками и обеспечения единообразного применения международных договоров в рамках создаваемых интеграционных структур, потребность в нем стала очевидной.
Как следствие, суд ЕврАзЭС со штаб-квартирой в Минске начал исполнять свои полномочия фактически с 1 января 2012 года. Согласно утвержденному статусу в него могут обращаться как государства-члены ТС и ЕЭП, так и отдельные хозяйствующие субъекты этих интеграционных объединений. Председателем суда, решения которого являются обязательными для исполнения всеми сторонами спора, был избран представитель Белоруссии Е.А. Смирнов.
В Декларации о евразийской экономической интеграции были сформулированы не только текущие или ближайшие задачи по обеспечению наиболее эффективного функционирования Таможенного союза и Единого экономического пространства. В ней содержалось также заявление о намерении сторон «завершить к 1 января 2015 года кодификацию международных договоров, составляющих нормативно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, и на этой основе создать Евразийский экономический союз».
Как известно, проект создания Евразийского экономического союза стран СНГ был предложен президентом Казахстана Н. Назарбаевым еще в марте 1994 г. Однако в практическом плане ни тогда, ни в последующие годы это предложение не рассматри-валось ввиду очевидных расхождений в векторах проводимой странами СНГ экономи-ческой политики, носившей по существу центробежный характер в начальный период их самостоятельного развития. И лишь в начале первого десятилетия нового столетия под воздействием целого ряда причин внутреннего и внешнего характера, оказавших нега-тивное воздействие на характер и темпы социально-экономического развития большин-ства стран СНГ, центробежные тенденции на постсоветском пространстве стали сменяться центростремительными. Стали восстанавливаться и укрепляться двусторонние, а также создаваться многосторонние связи между постсоветскими государствами не только в экономике, но и в политике, вопросах международной и региональной безопасности.
Отражением этой смены тенденций как раз и явилось создание Таможенного союза России, Казахстана и Белоруссии, а затем их решение о формировании Единого экономического пространства. Еще одной формой укрепления межгосударственного экономического сотрудничества на постсоветском пространстве стало создание зоны свободной торговли СНГ. Соглашение об этом было подписано в октябре 2011 г. Россией, Украиной, Белоруссией, Казахстаном, Арменией, Киргизией, Молдавией и Таджикистаном. Иными словами, укрепление межгосударственного экономического сотрудничества на постсоветском пространстве демонстрировало явную тенденцию к ускорению, хотя и в разных формах и с разным составом участников. Важной частью этого процесса стало и упомянутое намерение России, Казахстана и Белоруссии перейти к следующему этапу интеграции, создав к 2015 году полноценный экономический союз. Разумеется, отмечаемое усиление центростремительных тенденций в экономических связях постсоветских стран в последние годы отнюдь не означает беспроблемного формирования ими интеграционных структур, будь то Таможенный союз, Единое экономическое пространство или Евразийский экономический союз. Как уже отмечалось, реализация интеграционных мероприятий продолжает сталкиваться с большим количеством трудностей. По причинам, указанным выше, они наблюдались на этапе создания Таможенного союза. Серьезные испытания предстоят участникам интеграционных процессов и на этапе формирования Единого экономического пространства.
Так, например, новые вызовы перед членами этих объединений возникают в связи с присоединением России к Всемирной торговой организации (ВТО), которое было одобрено в конце 2011 года на министерской конференции ВТО. Следствием этого стало, в частности, то, что партнеры России по ТС и ЕЭП, хотя сами еще и не являющиеся членами ВТО, были поставлены перед необходимостью принятия вслед за Россией аналогичных взятым ею обязательств перед ВТО.
Нельзя, впрочем, сказать, что подобное развитие событий застало их врасплох.. Более того, уже в самом начале процесса создания Таможенного союза и единой таможенной территории страны-члены ТС достигли договоренности о том, что Таможенный союз (а затем – и Единое экономическое пространство) будут строиться на нормах и принципах ВТО. Эта позиция нашла отражение и в принятой Россией, Белоруссией и Казахстаном Декларации о евразийской экономической интеграции, в которой говорилось, что, заявляя о своем переходе с начала 2012 года к следующему после Таможенного союза этапу интеграционного строительства – Единому экономическому пространству (ЕЭП), «в своем практическом сотрудничестве государства ЕЭП руководствуются нормами и правилами Всемирной торговой организации и подтверждают важность присоединения всех трех государств к этой Организации».
В частности, в связи с ранее достигнутой договоренностью между членами ТС о том, что после вступления любого из них в ВТО нормы и принципы этой организации будут автоматически распространены на других членов Таможенного союза, ими было принято решение о гармонизации номенклатуры и таможенного тарифа ТС в соответствии с принятыми в ВТО нормами. Предусматривалось также, что после присоединения России, Казахстана и Белоруссии к ВТО, созданный ими Таможенный союз может стать коллективным членом ВТО, как это до него уже сделал Евросоюз.
Впрочем, как представляется, сохраняющийся преференциальный таможенный режим на территории ТС трех вышеуказанных стран в принципе не противоречит международной практике и принципам ВТО, в том числе участию членов ВТО в преференциальных торговых соглашениях. Как известно, общее число таких соглашений увеличилось в мире с примерно 70 в 1990 году до почти 300 в 2010 году. При этом в среднем каждый член ВТО являлся участником 13 преференциальных торговых соглашений. В свою очередь участниками таких соглашений являлись как развивающиеся, так и промышленно развитые страны. Тем не менее, перед членами Таможенного союза России, Казахстана и Белоруссии встает задача адаптировать в той или иной степени уже действующие либо ранее согласованные ими ставки ЕТТ и импортзамещающие программы к новым условиям.
По всей видимости, вызовы не меньшей степени сложности возникнут перед участниками интеграционных процессов на постсоветском пространстве, а также при решении вопросов, связанных с проведением согласованной (не говоря уже о единой) бюджетной политики, созданием общей валюты и единого эмиссионного центра.
Разумеется, успех или неудача тесного сотрудничества по этим вопросам будет в решающей степени определяться внутренними факторами экономической жизни России, Белоруссии и Казахстана. Нельзя при этом игнорировать, однако, и поучительный опыт других зарубежных интеграционных объединений, в частности Евросоюза, переживаюшего острейший кризис еврозоны и балансирующего на грани
распада.
Этот кризис, как известно, наступил, несмотря на то, что созданию Европейского валютного союза предшествовала длительная работа по унификации экономической политики и выравниванию основных макроэкономических показателей странами Евросоюза, а также по достижению ими максимальной унификации фискальной политики в области налогообложения, госрасходов, в том числе на социальные нужды, установ-ления максимально допустимого размера дефицита госбюджета, борьбы с инфляцией, В действительности, однако, эти требования были нарушены целым рядом стран ЕС, что и привело к упомянутому кризису.
Соответственно, главным уроком для постсоветских стран при создании Евразийского экономического союза, является необходимость достижения таких межгосу-дарственных соглашений по фискальной политике, которыми было бы предусмотрено введение строгих санкций к их нарушителям уже на ранних стадиях. Не случайно, поэтому будущие члены Евразийского экономического союза уже ведут консультации по заключению взаимных обязывающих соглашений по типу Копенгагенских критериев Евросоюза, согласно которым, например, дефицит госбюджета любой из этих стран не должен превышать определенного процента от величины ВВП. Предлагается также принимать меры по контролю за размерами государственного долга и уровнем инфляции по странам-членам Евразийского экономического союза.
Впрочем, несмотря на имеющиеся и ожидаемые трудности и проблемы, эксперты из стран-членов ТС и ЕЭП достаточно позитивно оценивают макроэкономический эффект как уже проводимых, так и намечаемых интеграционных мероприятий.
Так, в опубликованном недавно докладе Центра интеграционных исследований Евразийского банка развития прогнозируется, что создание Единого экономического пространства Россией, Казахстаном и Белоруссией окажет заметное положительное воздействие на их развитие, способствуя глубоким структурным сдвигам в их экономике, росту взаимного товарооборота и ускорению темпов роста ВВП.
Согласно расчетам, сделанным авторами доклада, наибольший макроэкономический эффект от проведения интеграционных мероприятий может получить Белоруссия, в структуре производства которой увеличится доля машиностроения и пищевой промышленности. В экономике Казахстана интеграционные процессы позволят получить дополнительный объем ВВП за счет сближения технологического уровня производства с другими членами ЕЭП, снижения его энергоемкости и материалоемкости. По оценке авторов доклада, суммарный выигрыш от образования ЕЭП за период c 2011 по 2030 гг. может составить 632 млрд. долл. (в ценах 2010 года) для России, 106.6 млрд. долл. для Казахстана и 170 млрд. долл. для Белоруссии, а темпы роста их ВВП по сравнению с 2011 годом могут возрасти к 2030 году дополнительно на 2,5%.
Авторы доклада, в состав которых, помимо представителей Евразийского банка развития и Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, вошли также эксперты из Института экономики и прогнозирования Национальной академии наук Украины, считают, что еще большие выгоды в рассматриваемый прогнозный период от проведения экономической интеграции ее участники могли бы получить в случае возможного присоединения к ЕЭП Украины.
Конечно, досконально просчитать в настоящее время все выгоды и риски от создания ЕЭП, а затем и Евразийского экономического союза, достаточно сложно. Важно вместе с тем подчеркнуть, что в странах-участниках интеграционных процессов на постсоветском пространстве, в том числе и, в особенности, в местных деловых кругах, растет интерес к новым хозяйственным возможностям, которые открываются в ходе интеграционных мероприятий.
Как следствие, интеграционные процессы уже не сводятся исключительно или в основном к реализации государственных или спонсируемых государством программ, но характеризуются все большим вовлечением в них частного бизнеса. Его представители в растущей степени ощущают при этом выгоды от появления нового объединенного рынка и роста его объема, от создания единой таможенной территории, от начавшихся процессов унификации цен на услуги, перетока рабочей силы и т.д., приспосабливая эти выгоды к своим интересам и проявляя встречные инициативы. А это, в свою очередь, превращает экономическую интеграцию на постсоветском пространстве из процесса, инициированного «сверху», на политическом уровне, в неотъемлемую часть повседневной хозяйственной жизни участвующих в ней стран.
Г.И. Чуфрин, Член-корреспондент Российской Академии наук, Профессор, доктор экономических наук
Источник: Север – Юг – Россия ЕЖЕГОДНИК 2011, Москва, ИМЭМО РАН, 2012
Евразийский Союз экономика
