В поисках симметрии компромиссов: взгляд из Азербайджана (II)
Публикации | Гюльшен ПАШАЕВА (Азербайджан) | 29.02.2012 | 00:00
Часть I
Формула компромисса
Содержательная дискуссия о предоставлении Нагорному Карабаху промежуточного статуса требует от сторон серьезных симметричных уступок с одновременным отказом от восприятия конфликта лишь сквозь призму «игры с нулевой суммой». В связи с этим стоит рассмотреть ряд предварительных условий, без выполнения которых реализация идеи промежуточного статуса практически невозможна.
С азербайджанской стороны условия неоднократно артикулировались, и их суть сводится к поэтапному освобождению оккупированных районов вокруг Нагорного Карабаха, а также возвращению вынужденных переселенцев к местам их постоянного проживания. В контексте Соглашения о промежуточном статусе это означает возвращение азербайджанцев в Нагорный Карабах и формирование совместно с армянской общиной новых органов самоуправления, что, на взгляд Баку, является естественной предпосылкой для осуществления в дальнейшем демократического волеизъявления всего населения этого региона.
Условия армянской стороны можно рассматривать в рамках трех нижеприведенных принципов: гарантии безопасности для населения Нагорного Карабаха, наличие сухопутного коридора для связи с Арменией и отсутствие вертикальных отношений с официальным Баку.
Ясно, что обеспечение безопасности должно осуществляться в рамках симметричной формулы «территории в обмен на безопасность», т.е. освобождение районов вокруг Нагорного Карабаха, в соответствии с одним из положений Мадридских принципов, сопровождается заключением соглашения об окончательном отказе сторон от применения силы, обеспечением международных гарантий безопасности и проведением миротворческой операции.
Более того, как неоднократно заявлял Баку, начало освобождения оккупированных районов вокруг Нагорного Карабаха способно стать катализатором и других процессов, связанных с открытием границ, нормализацией армяно-турецких отношений и вовлечением Армении в региональные инфраструктурные проекты. В этом контексте в дополнение к вышеуказанной формуле начнет работать и другая симметричная формула – «территории в обмен на экономическое сотрудничество».
Что касается сухопутного коридора, связывающего Нагорный Карабах с Арменией, то компромисса в этом вопросе легко достигнуть, если в рамках симметричного подхода Азербайджану будет предоставлена возможность свободного транзита в Нахичевань через территорию Армении. Такой транзит возможен как через автомобильную дорогу Агдам – Нагорный Карабах – Лачин – Горис (Армения) – Нахичевань – Турция, так и по ныне блокированной железной дороге Баку – Нахичевань – Ереван.
Одновременно достижение принципиального согласия по промежуточному статусу может помочь в решении такой сложной проблемы, как включение в переговорный процесс де-факто властей Нагорного Карабаха. Очевидно, что такие вопросы, как организация безопасного возвращения азербайджанцев к местам постоянного проживания в Нагорном Карабахе и формирование новых органов самоуправления на переходный период, просто невозможно решать без совместной работы с выборными или назначенными представителями армянской общины. Фактически речь идет о своеобразной легитимации этих представителей в качестве стороны, которая ведет переговоры о детальном содержании промежуточного статуса, подписывает соглашения и несет определенную ответственность за их выполнение.
Конечно, наиболее трудноразрешимым выглядит вопрос о конфигурации (иными словами, о степени «горизонтальности») будущих отношений Азербайджана с созданными в рамках «промежуточного статуса» новыми органами самоуправления Нагорного Карабаха. Но именно здесь и может пригодиться успешный опыт европейских автономий, в частности, на Аландских островах в Финляндии или в Трентино-Альто Адидже (Южном Тироле) в Италии. Европейская практика свидетельствует, что гармоничное сочетание политических институтов, основанных на концепциях самоуправления, и совместного решения вопросов, представляющих взаимный интерес, может способствовать формированию равноправных (т.е. фактически «невертикальных») отношений между этническими регионами и центром.
Контуры «промежуточности»
Надо отметить, что идея использования европейских моделей на Южном Кавказе еще с середины 1990-х гг. остается довольно популярной среди представителей ряда международных организаций и государственных структур, экспертного сообщества и общественности стран региона. Ознакомившись с уровнем местного самоуправления на Аландских островах и в Южном Тироле, даже самые радикальные сторонники независимости обычно признают преимущества этих моделей и в принципе не возражают против их применения для урегулирования собственных конфликтов. Но несмотря на это, возможность практической реализации европейского опыта все еще подвергается сомнению в силу исторических и национально-культурных различий между Европой и Южным Кавказом. Надо признаться, что еще 15 лет назад на такую, на мой взгляд, не очень убедительную «аргументацию» возразить было довольно сложно. Однако не будем забывать, что Азербайджан и Армения уже более 10 лет являются членами Совета Европы, тесно сотрудничают со многими евро-атлантическими структурами и даже претендуют на право стать в будущем неотъемлемой частью Европы.
Естественно, европейская модель местного самоуправления в полиэтнических регионах должна рассматриваться не как объект для слепого подражания, а как некая социально-политическая, экономическая и культурная концепция, способствующая преодолению издержек чрезмерной централизации и созданию современной системы государственно-территориального самоуправления. С другой стороны, с учетом эволюционного становления европейских автономий (например, в Южном Тироле процесс растянулся почти на 50 лет, с 1946 по 1992 гг.), именно в режиме «промежуточности» легче разрабатывать механизмы взаимодействия между соответствующими органами самоуправления Нагорного Карабаха и Азербайджанской Республики, формировать четкие правовые процедуры достижения консенсуса в случае возникновения конфликта интересов. За вычетом ограниченного набора вопросов т.н. совместного ведения Азербайджан, в соответствии с европейским принципом субсидиарности, может делегировать остальные властные полномочия новым органам самоуправления Нагорного Карабаха, сформированным в рамках Соглашения о промежуточном статусе. К таким органам могут быть отнесены местные парламент, правительство, муниципалитеты и иные органы власти, в деятельности которых равноправное участие должны принимать представители обеих общин региона.
Естественно, с учетом того, что в Нагорном Карабахе преобладают этнические армяне, в Соглашении по промежуточному статусу должны быть предусмотрены дополнительные привилегии, которые гарантируют защиту языковой, религиозной и культурной идентичности армянского населения. Но эти привилегии не должны ущемлять права населяющего регион азербайджаноязычного меньшинства. С учетом выполнения данного условия Соглашение может закреплять за органами самоуправления Нагорного Карабаха исключительные полномочия на проведение самостоятельной политики в следующих областях:
• определение символики Нагорного Карабаха (флаг, герб, гимн);
• регулирование использования официальных языков Нагорного Карабаха (армянского и азербайджанского);
• образование, культура и искусство, религия, защита языковой и этнической идентичности, топонимики (с учетом армяно-азербайджанского двуязычия), развитие прямых гуманитарных связей с Арменией и армянской диаспорой;
• здравоохранение и медицинское обслуживание;
• организация почтовой службы;
• право на осуществление вещания местных радио- и телевизионных программ;
• законодательное регулирование социально-экономической сферы в Нагорном Карабахе;
• законодательное регулирование демографической ситуации в Нагорном Карабахе с целью предотвращения искусственного изменения этнического состава населения региона;
• законодательное регулирование ограничений активного избирательного права для лиц, не живущих постоянно в Нагорном Карабахе (кроме лиц, проживавших на территории бывшей НКАО Азербайджанской ССР и их прямых потомков);
• формирование местных полицейских сил;
• законодательное регулирование механизма этнических квот для служащих органов самоуправления с учетом численности граждан, представляющих армянскую и азербайджанскую общины;
• установление обязательных требований знания армянского и азербайджанского языков при приеме на работу в органы самоуправления и т.д.
Естественно, расширение перечня полномочий органов самоуправления, а также их конкретизация может стать предметом дальнейших переговоров. Однако также ясно, что с учетом взаимосвязанности отдельных частей Карабахского региона в соглашении должны быть определены сферы, деятельность которых будет согласовываться с официальным Баку.
Например, следует предусмотреть взаимодействие органов самоуправления Нагорного Карабаха с центральными органами власти Азербайджана в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, обеспечения бесперебойной работы средств связи, крупных объектов транспортной инфраструктуры и энергетики, т.е. в тех сферах, которые традиционно затрагивают непосредственные интересы всего Карабахского региона и (или) всей страны. Большую часть этих вопросов можно безболезненно решить в рамках различных программ постконфликтного восстановления, обсуждение, принятие и реализация которых невозможна без тесного участия органов самоуправления Нагорного Карабаха. Заметим, что, несмотря на отсутствие серьезного прогресса в урегулировании конфликта, в Азербайджане уже прорабатываются первичные варианты таких программ. В частности, в прошлом году на суд общественности был представлен проект независимых экспертов «Концептуальные основы восстановления постконфликтных территорий Азербайджана», в котором рассматриваются все аспекты социально-экономического восстановления расположенных вокруг Нагорного Карабаха семи административных районов Азербайджана, в настоящее время находящихся под контролем армянских вооруженных сил. Программа восстановления рассчитана на пять лет и потребует прямых государственных инвестиций в размере 19,4 млрд долларов (без учета инфляции).
Сегодняшнее состояние экономики Азербайджана, а также перспективы ее развития на ближайшие 10 лет позволяют утверждать, что у страны хватит собственных финансовых ресурсов на осуществление такой дорогостоящей реконструкции. Более того, авторы указанного проекта исходили из того непреложного факта, что горная и равнинная части Карабаха образуют единый социально-экономический ареал. Таким образом, в случае достижения Соглашения о промежуточном статусе вышеуказанная программа может быть легко дополнена соответствующим разделом, посвященным социально-экономическому развитию Нагорного Карабаха. Также заметим, что возможности азербайджанской экономики позволяют без труда покрывать возможный дефицит бюджета Нагорного Карабаха, инвестировать значительные средства в его экономику, делегировать региону все полномочия по сбору и распределению налоговых поступлений, способствовать созданию в Нагорном Карабахе свободной экономической зоны со свободным обращением валют.
С другой стороны, сферы, в которых традиционно исключительные полномочия имеет центральное правительство, такие как, например, внешняя политика, оборона и пограничная служба, конституционное законодательство и т.д. должны находиться в ведении Баку при условии закрепления в соглашении четких механизмов учета интересов Нагорного Карабаха.
В целом в условиях дефицита доверия сторон друг к другу важным элементом соглашения, конечно, должна стать комплексная система гарантий выполнения принимаемых решений. Кроме естественных международных гарантий, например, от сопредседателей Минской группы ОБСЕ, в законодательном порядке должны быть закреплены взаимные обязательства сторон, механизмы и процедуры разрешения спорных вопросов, предусмотрены меры международного мониторинга процесса реализации соглашения. Для решения подобных проблем также можно использовать опыт Финляндии и Италии, законодательство которых предусматривает установление особых согласительных механизмов принятия консенсусных решений, если какая-либо из сторон (центральное правительство или автономия) посчитает, что другой стороной превышены ее законодательные полномочия.
В любом случае, на начальном этапе Соглашение о промежуточном статусе в первую очередь должно способствовать решению социально-экономических проблем региона, восстановлению складывавшихся десятилетиями народно-хозяйственных связей Нагорного Карабаха с остальными областями Азербайджана. Тогда Карабахский регион вновь начнет выполнять одну из своих исторических транзитных функций, соединяя Азербайджан и Армению. Импульс и мотивацию взаимовыгодному процессу может дать лишь возвращение азербайджанских переселенцев на места постоянного проживания, а дальнейшая полноценная реинтеграция азербайджанской общины в общественно-политическую и социально-экономическую жизнь Нагорного Карабаха, по сути, должна стать главным итогом реализации Соглашения о промежуточном статусе. В понимании Баку только после этого в рамках равноправного диалога двух общин может начаться политико-правовой процесс определения будущего статуса региона, и лишь решения, принятые в результате такого процесса, могут считаться легитимными как в Армении, так и в Азербайджане.
Географический фатализм
На заре независимости многие и в Армении, и в Азербайджане наивно полагали, что разрешение конфликта в Нагорном Карабахе возможно лишь при безусловном доминировании в регионе какой-либо одной внешней силы. Между тем, на протяжении 70 лет обе республики уже находились под патронатом Советской власти, которая хотя и обеспечила временное «этническое перемирие», но не смогла распутать гордиев узел проблем двух соседних народов. К тому же при сегодняшнем прагматичном миропорядке внешние игроки в таком геополитически чувствительном регионе, как Южный Кавказ, озабочены не столько абстрактным расширением сфер влияния, сколько конкретной и жесткой защитой собственных национальных приоритетов, в число которых скорейшее урегулирование конфликта в Нагорном Карабахе может и не входить. К тому же неизвестно, окажется ли принятая под внешним давлением новая версия «этнического перемирия» более долговечной и, самое главное, будет ли оно отвечать интересам и Азербайджана, и Армении.
Конечно, стороны конфликта способны самостоятельно вывести переговорный процесс из тупика, но только в случае «рационализации» подходов к урегулированию, отказа от безуспешных попыток согласования бескомпромиссных позиций в пользу поиска точек соприкосновения подлинных национальных интересов обоих народов. Движению по этому пути не в последнюю очередь мешают сформировавшиеся за десятилетия национальные поведенческие стереотипы и высокая степень недоверия друг к другу. Между тем очевидно, что совместный интерес и Армении, и Азербайджана в Нагорном Карабахе заключается в обеспечении внутренней и внешней безопасности, устойчивого развития и повышении благосостояния и армянской, и азербайджанской общин.
Если это действительно так, то основанное на симметрии компромиссов Соглашение о промежуточном статусе, смягчая болезненный для обеих сторон вопрос о суверенитете Нагорного Карабаха, может стать незаменимым инструментом решения насущных проблем жителей как этого региона, так и самой Армении.
К сожалению, пока нет признаков того, что армянская сторона готова действовать в рамках такой рациональной логики. Лучше всего об этом свидетельствуют слова президента Армении Сержа Саргсяна, который в интервью газете «Московские новости» на риторический вопрос о возможности полноценного экономического роста Армении без решения очевидных геополитических проблем обреченно заметил, что «география – это приговор, это судьба». В Азербайджане такой своеобразный геополитический фатализм не разделяют и полагают, что судьба Армении все-таки должна находиться в руках армянского народа и его политической элиты. Сумеет ли армянское общество сделать рациональный выбор до того, как «география» станет окончательным «приговором», не подлежащим обжалованию, покажет самое ближайшее будущее.
Гюльшен Пашаева – кандидат филологических наук, заместитель директора Центра стратегических исследований (г. Баку).
Источник: Россия в глобальной политике
Азербайджан Нагорный Карабах политика и право
