Земли «отгонного животноводства» - ключевой вопрос земельной политики в СКФО (I)
Публикации | Асланбек АДИЕВ | 08.01.2012 | 00:19
Введение
В восточных регионах СКФО, а именно в Республике Дагестан и Ставропольском крае, с каждым годом обостряется земельный вопрос. Его выносят на повестку дня не только в материалах СМИ, освещающих уже открытые конфликты, но и на научно-практических конференциях, заседаниях рабочих групп администраций районов, регионов, слушаниях Общественной палаты РФ, где ставятся задачи выработать механизмы предупреждения земельных конфликтов и устранения причин их возникновения в будущем (1).
Комплекс проблем региона обозначаемый в широком смысле как «земельный вопрос» заметно трансформировался как в содержательном плане, так и в географическом.
Так, с 2006 года обратили на себя внимание журналистов и ученых локальные земельные конфликты в предгорных и равнинных районах Дагестана, где предметом конфликтов оказались права землепользования и землевладения между коренными жителями этих районов и переселенцами с горных районов республики, которые некогда занимались на равнине отгонным животноводством. Объектом конфликтов выступали земли не только сельскохозяйственного значения, но и земли поселений, лесного фонда, особо охраняемые земли. Однако наиболее сложным оказался комплекс проблем связанных с «землями отгонного животноводства».
Сегодня, география этих, на первый взгляд локальных конфликтов, уже не ограничивается указанными районами Дагестана. Вышеупомянутые проблемы дали о себе знать и в восточных районах Ставропольского края, а также в Калмыкии, где дагестанцы десятилетиями занимаются животноводством.
Прежде чем приступить к анализу проблемы и выработке рекомендаций по её решению необходимо обозначить некоторые существенные факты, без констатации которых будет трудно обосновать излагаемую позицию, претендующую на объективность и беспристрастность.
Факт № 1 – отгонного животноводства в Дагестане, Калмыкии и Ставропольском крае (за исключением незначительного количества хозяйств, продолжающих исправно отгонять овцепоголовье на летний сезон обратно в горы) не существует. Иначе не появились бы целые населенные пункты горцев на землях сельскохозяйственного значения на равнине.
Факт № 2 – дагестанцы, занимающиеся животноводством в Ставропольском крае и Калмыкии, не имеют никакого отношения к налоговой базе Дагестана, а значит, их предпринимательская и сельскохозяйственная деятельность никак не влияют на бюджет и экономику республики.
Факт № 3 – дагестанцы, которые обустроились на землях сельскохозяйственного значения, посредством капитального строительства жилой недвижимости без предварительного перевода этих земель в категорию земель поселений с необходимым пакетом документов на руках, оказались в крайне затруднительном (если не сказать бесправном) положении. Они не могут воспользоваться значительным перечнем своих конституционных и гражданских прав (наследство, прописка, избирательные права, субсидии, льготы, пенсии, компенсации в случае ЧП и т.д.) (2).
Исходя из выше изложенного, целью настоящей доклада является содействие повышению эффективности административных и правовых механизмов урегулирования земельных конфликтов в СКФО на основе принципов социальной справедливости и развития экономики сельских районов региона.
Первый принцип: земельный ресурс должен рассматриваться как главный актив сельского района, обеспечивающий экономическую активность местного населения и налоговую базу, формирующую местный бюджет.
Второй принцип: обеспечение надежной защиты прав общинной и частной собственности сельского населения на землю содействует повышению его благосостояния благодаря расширению его ресурсной базы.
Третий принцип: руководители государства, региона, сельского района и населенного пункта должны поддерживать социально направленное распределение и использование земель. Руководством государства и муниципалитета должна осуществляться земельная политика, целью которой является преобразование системы землевладения, характеризующейся неравным доступом граждан к имущественным правам, когда земельные вопросы нередко стоят в центре социальных конфликтов.
Значение земельной политики и смысл имущественных прав
Земля и другая недвижимость составляет основу активов в экономике современного общества. Поэтому в долгосрочной перспективе первичное распределение прав собственности на землю имеет решающее влияние на экономическое развитие в широком смысле, выходящее за пределы сельскохозяйственного сектора. Для малоимущего населения сельской местности основным достоянием является земля. Во многих странах она составляет основу для экономической деятельности и работы рыночных институтов. В связи с этим, целью земельной политики должна всегда оставаться повышение эффективности и укрепление социальной справедливости.
По мере развития необходимость обеспечения жизни растущего населения или использования благоприятных возможностей, связанных с торговлей, практически повсеместно требует вложений средств в землю, которые земледельцы будут осуществлять с большей готовностью, если их права на землю будут защищены. Соответствующие институциональные нововведения, направленные на обеспечение таких прав, могут привести к возникновению естественной закономерности, когда рост населения будет сопровождаться последующим увеличением инвестиций в землю, экономическим ростом и повышением благосостояния населения. В то же время неспособность институтов, ответственных за административное управление правами на землю, отвечать на эти запросы, может привести к захвату земель, возникновению конфликтов и распылению ресурсов, что подрывает производственный и экономический потенциал региона и страны.
В регионах ныне Северо-Кавказского федерального округа, как и в других регионах России, распределение имущественных прав на землю в постсоветские годы состояло в том, что рыночными методами совместно с коррупционными злоупотреблениями чиновников отчуждались права у местных общинных землепользователей в пользу местной «элиты» стоявшей у власти в период перестройки и последующие годы. Эти административные воздействия вынудили некогда успешные местные общинные хозяйства, работавшие в формате колхозов и совхозов обанкротиться, а их членов стать наемными рабочими, лишив их доступа к правам на землю, позволяющим им заниматься самостоятельным трудом. Такие манипуляции с правами нарушили естественный ход эволюционного развития прав на землю, и привело к значительному изменению способов распределения земель и управления ими на местном уровне.
Между тем очевидно, что в России именно аграрный сектор производства должен являться основным сектором экономики страны, потому что на подавляющем большинстве территории у нас нет никаких иных рабочих мест кроме земли. Как отметил ректор Санкт-Петербургского государственного аграрного университета В.А. Ефимов: если нет условий для рентабельной работы на земле, то это эквивалентно сознательной утрате государством контроля над своей территорией (3). Утрачивается геостратегическое будущее нашей государственности, потому что при таком развитии событий у нас остаётся мегаполисная сетка крупных городов, а 98% территории страны, по сути, оказываются брошенными. Нужно сделать всё, чтобы аграрный сектор был рентабельным. Для того чтобы выровнять ситуацию, надо вкладывать нефтедоллары, большую часть прибыли от продажи энергоресурсов госкорпорациями в аграрный сектор, делая его конкурентно способным по отношению к другим странам и за счет этого осваивать и содержать территорию страны.
Важность имущественных прав для экономического роста
Имущественные права оказывают влияние на экономический рост. Защищенные имущественные права повышают стимулы хозяйств и отдельных лиц к вложению средств в землю, а также нередко обеспечивают им более легкий доступ к кредитам, что не только помогает им осуществлять эти инвестиции, но также гарантирует им страховое возмещение ущерба в случае возникновения каких-либо чрезвычайных обстоятельств. Таким образом, защищенные и четко определенные права на землю являются определяющим фактором для обеспечения хозяйств собственностью, а также для обеспечения развития производства.
Возможность эффективно трудиться на своей земле, предоставляемая земельной собственностью, делает местное население менее зависимым от труда за зарплату на стороне. Поэтому наличие земельных участков в собственности у сельских жителей делает их положение более устойчивым в случае возникновения экономических кризисов. Таким образом, очевидно, что предоставление местному сельскому населению доступа к земле и повышение их способности эффективно использовать землю, которую они занимают, имеет важнейшее значение для сокращения числа неимущих, вынужденных становится трудовыми мигрантами, и развития их права, и прав сельских общин в целом. В свою очередь, решение вопросов по снижению потоков трудовых мигрантов как внутри страны, так и из-за рубежа решает попутно огромный комплекс других проблем, связанных и с межнациональными отношениями.
Основными характеристиками имущественных прав на землю являются:
• Сроки действия прав на сельскохозяйственные земли должны соответствовать горизонтам прогноза инвестиций.
• Границы должны быть легко распознаваемы.
• Субъекты прав должны быть четко определены, чтобы не возникало споров по поводу земельных участков.
Желательно, чтоб права хозяев были индивидуализированы и подтверждены документами. Эти элементы юридической защищенности прав владения землей оказывают влияние на характер поведения фермеров по отношению к инвестициям: хозяева будут сажать деревья и тратить свои средства на многие другие цели, например на орошение земель, удобрение почвы.
Имущественные права на землю сельскохозяйственного значения должны иметь срок действия, достаточно продолжительный для того, чтобы стимулировать инвестиции, и должны быть определены таким образом, чтобы их соблюдение и применение, а также обмен ими не были сопряжены с какими-либо трудностями. Управление ими, а также их применение должны обеспечиваться институтами, деятельность, которых основана на законе, признаны обществом, доступны для держателей имущественных прав и подотчетны им.
Институты, обеспечивающие соблюдение имущественных прав
Дагестанская правовая культура, исторически основанная на адатах местных народов, которые за редким исключением фиксировались документально, а чаще всего транслировались устно, не способствовала развитию здесь формального права. Люди и сейчас небрежно относятся к юридическим документам, официальному оформлению своих имущественных прав.
Между тем, преимущество официальных имущественных прав перед неофициальными правами очевидно. Оно главным образом состоит в том, что обладатели правового титула могут при необходимости принудительного осуществления своих прав обратиться к государственной власти.
Для обеспечения возможности правообладателем защитить свои права на землю соответствующие институты должны иметь законодательную поддержку, а также социальную легитимность, в том числе быть подотчетными и доступными для местного населения. Отсутствие законодательной поддержки у институтов, осуществляющих управление землепользованием, но имеющих легитимность в глазах общества, как это нередко происходит в Дагестане, может лишить их способности использовать в правоприменительных целях что-либо, кроме неформальных механизмов. Как отметил Константин Казенин, речь идет о том, что все чаще народ, не имея возможности решить вопросы в госструктурах, обращается в местные мечети за справедливостью – это и есть попытка найти более простую форму урегулирования в обход бюрократической машины (4).
В то же время, институты, которые являются законными, но не пользуются общественным признанием, могут мало. Совмещение законности и общественного признания – вот главная задача земельной политики, которая не может быть решена в отрыве от реальной жизни.
Многие временщики (животноводы - отгонники) вкладывают значительные средства в землю (занимаются капитальным строительством и т.д.), стремясь тем самым установить свое право собственности на землю и повысить степень его защищенности понятным для них способом. При этом власти, как это видно на примере восточных районов Ставропольского края, под давлением местной общественности начинают вытеснять людей с обжитых земель. Это говорит не только о том, что защищенность прав владения землей ценится высоко, но также о том, что существующие системы административного управления землей не способны обеспечить защиту прав на землю.
Целенаправленные меры, призванные повысить степень защищенности прав владения малоимущих, автоматически будут способствовать укреплению социальной справедливости. Способность принимать решения, касающиеся распределения земель является ключевым элементом политической власти местных органов управления.
(Окончание следует)
АДИЕВ Асланбек Залимханович - Кандидат политических наук, старший научный сотрудник Северо-Кавказского научного центра Высшей школы Южного федерального университета
Примечания
(1) http://kavpolit.com/bol-zemli/
(2) Ахмеднабиев А. «Образ врага-славянина культивируется в большинстве даргинских семей» // дагестанская еженедельная газета «НОВОЕ ДЕЛО». - №49 (1037). – 16 декабря 2011.
(3) Ефимов В.А. (2009) – О стратегии государства в области сельского хозяйства. – Запись выступления. - http://media-mera.ru/kob/efimov
(4) Алисултанов А. «Ярлыкапов: земельные конфликты перерастают в политические и усугубляются нежеланием чиновников их решать». – Интернет-СМИ «Кавказский узел». - 20 декабря 2011, 12:40. – http://www.kavkaz-uzel.ru/articles/197969/?utm_source=dlvr.it&utm_medium=twitter
Дагестан земельные конфликты сельское хозяйство
