Региональное сотрудничество в черноморском регионе. Проблема регионального (черноморского) сотрудничества в Турции
МЕРОПРИЯТИЯ | Митат ЧЕЛИКПАЛА (Турция) | 19.12.2011 | 12:00
После окончания холодной войны черноморские страны создали множество межправительственных и неправительственных организаций и схем сотрудничества. С другой стороны, к настоящему времени ЕС и НАТО расширились до берегов Черного моря, где они столкнулись с новым регионом с его разнообразными проблемами и потенциальными богатствами. Одним из влиятельных акторов во всех этих организациях и схемах сотрудничества является Турция.
Определение черноморского региона как единицы анализа
С появлением термина «wider Black Sea» [на русский это, наверное, лучше всего перевести как «широкое Причерноморье» или «Причерноморье в широком смысле слова». – Прим. пер.] в определениях понятия Черноморского региона как единицы анализа царит неопределенность. До сих пор черноморский регион трактовался в терминах «пассивной географии» и анализировался как периферия более важных географических единиц. Соответственно, бассейн Черного моря описывали как задворки Османской империи, как крайний предел зоны советского влияния и граница Европы, наконец, как крайний предел Средиземноморья. Точные границы черноморского региона как единицы географического анализа определить трудно, так как он находится на переплетении многих региональных и субрегиональных структур. С тех пор, как окончилась холодная война, этот регион в значительной степени открыт для нескольких соседних регионов – таких, как средиземноморский, балканский и каспийский. Эта открытость и создает проблемы для определения как сути этого понятия, так и границ региона – это видно уже из того, что появились такие термины, как «черноморско-каспийский регион» (Black-Caspian Seas region) и «черноморско-средиземноморский регион» (Black-Mediterranean Seas region). Некоторые аналитики даже утверждают, что Причерноморье даже вовсе не регион, а просто «искусственно придуманный регион».
После распада Советского Союза геополитика черноморского региона сильно изменилась – события в этом регионе создали серьезные проблемы с безопасностью как для региональных акторов, так и для мировых держав. В результате возрастающего стратегического значения черноморского региона в контексте как более широкой европейской безопасности, так и глобальной безопасности, региональные и глобальные акторы пытаются найти новое определение для этого региона. Если рассматривать проблему с этой точки зрения, то теракты 9/11 (Нью-Йорк), 3/11 (Мадрид) и 24/11 (Стамбул) радикально повлияли на американскую внешнюю политику – она стала более проактивной, что самым непосредственным и разительным образом отразилось на черноморском регионе. Американские политики стали рассматривать черноморский регион не как замкнутый регион, образованный приморскими государствами, а как составную часть гораздо более обширной зоны безопасности, включающей в себя Балканы, Кавказ с Прикаспием и территориями, лежащими за Каспием, а также восточное Средиземноморье и далее вглубь Ближнего Востока.
В более широкой перспективе черноморский регион выглядит регионом глобального стратегического значения, связывающим евро-атлантический регион с проблемным Ближним Востоком, содержащим 65 процентов мировых запасов нефти. С точки зрения мировых держав, контроль над этим регионом или его замирение обеспечивают выгодную позицию для доминирования в Евразии и на Ближнем Востоке. Это возводит черноморский регион в ранг одной из самых жизненно важных сфер интересов творцов внешней политики США. Так понятие wider Black Sea, ранее представлявшее чисто академический интерес, стало часто использоваться дипломатами и полисимейкерами. В ответ на эти перемены не только США и ЕС, но и региональные игроки пытаются разрабатывать собственные проекты и дефиниции, изображая wider Black Sea в соответствии со своими собственными интересами. Если мы рассмотрим эту проблему с этой точки зрения в свете всестороннего анализа расширения и политики соседства ЕС и НАТО и с учетом ожиданий и целей стран самого региона, то можно будет найти цели, приемлемые для всех. Это необходимо для установления жизнеспособного многостороннего сотрудничества в черноморском регионе. Эту политику можно будет считать дорожными картами для разработки нового, адекватного проекта «широкого Причерноморья» как для региональных, так и для мировых держав. Тем не менее, до сих пор еще налицо недостаток консенсуса как между региональными и мировыми державами, так и между самими региональными державами.
Турецкий подход фактически не отличается от этого понимания, если не считать того, что у нас принято называть этот регион «дырой в безопасности». Сегодня не надо быть пророком, чтобы предсказать, что все эти события в черноморском регионе принесут с собой Турции новые благоприятные возможности, новые опасности и новые политические приоритеты, как приносили прежние события на Кавказе, на Ближнем Востоке и на Балканах. Все эти благоприятные возможности и опасности возникают, фактически, из одних и тех же источников, и будут ли они благоприятными или опасными – это зависит от политических предпочтений Турции и остальных акторов. В данный момент можно определить основные рубрики/сценарии/проблемы, чтобы обсудить вероятность риска и благоприятной возможности – экономические, коммерческие, энергетические проблемы и вопросы безопасности. На самом деле все эти темы связаны между собой, и рассматривать их по отдельности, в отрыве друг от друга, будет непросто. Турецкий подход – рассматривать все эти взаимосвязанные темы в совокупности на региональной основе с учетом глобальных событий. Такой всесторонний подход пошел бы на пользу многостороннему сотрудничеству, но не секрет, что и региональные, и мировые державы сталкиваются со многими трудностями.
Основные принципы турецкой политики – установление и сохранение добрых, дружеских отношений со всеми этими странами на взаимовыгодной основе с целью установления мира и стабильности в регионе. Турция всегда стремилась играть роль фасилитатора для всех стран региона, чтобы они могли становиться частью демократического мира и международного сообщества. Для достижения этой цели необходимо как социально-экономическое развитие, так и успешное создание и поддержка демократических систем власти и общества. Исходя из своего общего подхода к региональному сотрудничеству, в том числе и по вопросам безопасности, Турция приступила к процессу сплочения усилий черноморских государств по созданию системы сотрудничества в экономической, социальной и культурной сфере.
Важнейшим результатом этого турецкого отношения к региону является Организация черноморского экономического сотрудничества (ЧЭС, BSEC). Учрежденная в 1992 г. по турецкой инициативе, эта организация занимается, в основном, экономическими вопросами, исходя из того факта, что сохранение мира и стабильности в регионе возможно только с помощью прочных экономических связей между государствами-членами. ЧЭС обладает большим потенциалом – около 350 миллионов человек и территория площадью 20 миллионов квадратных километров с богатыми запасами нефти и природного газа. Среди других региональных платформ для сотрудничества ЧЭС со своей юридической, институциональной и процедурной базой уже вполне оперившаяся региональная организация. Более того, если мы взглянем на его состав, мы увидим, что ЧЭС так вырос, что охватывает территорию, включающую уже страны этого региона, а не просто побережья. Это позволило распространить стабильность на территорию, называемую «широким Причерноморьем», в соответствии с ожиданиями региональных и глобальных держав – главным образом, США.
С турецкой точки зрения ЧЭС уже выполнил свою первоначальную задачу – и в том, что касается торговли, и как фасилитатор при переходе новых независимых государств на рыночную экономику. С этой точки зрения приоритетами Турции являются:
- Поддержка дальнейших реформ в странах-членах ЧЭС в их продвижении к рыночной экономике, основанной на частном секторе. Элементарные шаги в переходной экономике стран региона уже сделаны. Однако некоторые части региона стали страдать от «нефтяного проклятья», и, чтобы интегрироваться в глобальную цепь создания ценности (цепь создания ценности, в которой участвуют компании из разных стран. – Прим. пер.), необходимо срочно диверсифицировать экспорт.
- Укрепление многосторонних связей ЧЭС с ЕС и другими западными инициативами. Турция – одна пылких сторонниц программы «Черноморской синергии» (Black Sea Synergy), выдвинутой Европейской комиссией в рамках Политики европейского соседства. Необходимо поддержать Черноморскую синергию конкретными проектами – особенно в области транспорта, энергетики и административной реформы.
- Безопасность мореплавания по Черному морю – для Турции это sine qua non. Разногласия Турции с США по поводу долгосрочных целей США в черноморском регионе проявились в первые месяцы 2006 г., когда возникли споры по поводу предложения распространить натовскую Операцию «Активные усилия» (Operation Active Endeavour, OAE) на Черное море. Турция с Россией выступили против распространения ОАЕ, но с разной мотивацией и с разными аргументами. С Россией всё было ясно: Москва была против какого бы то ни было распространения влияния США на ее соседей. С другой стороны, Турцией двигало желание сохранить современный правовой режим Турецких проливов (Дарданелльский пролив, Мраморное море и Босфор), установленный конвенцией Монтро 1936 г., и, таким образом, военно-политическое равновесие, установившееся в регионе после окончания холодной войны. Впервые в истории в регионе возникли схемы многоуровнего, многомерного и многостороннего сотрудничества по вопросам, касающимся этого моря.
Задолго до этого, с целью укрепления безопасности плавания по Черному морю, на второй встрече командующих черноморскими военно-морскими флотами (Chiefs of the Black Sea Navies, CBSN), состоявшейся в Варне, Болгария, в 1998 г., по инициативе Турции была создана Черноморская военно-морская группа оперативного взаимодействия (Black Sea Naval Cooperation Group, BLACKSEAFOR). Сознавая асимметричные опасности для мореплавания, Турция также инициировала в марте 2004 г. «Черноморскую гармонию» (Black Sea Harmony, BSH), представляющую собой постоянную военно-морскую операцию, учрежденную в соответствии с Резолюциями Совета Безопасности ООН 1373, 1540 и 1566 о борьбе с терроризмом и асимметричными угрозами. 27 декабря 2006 г. к «Гармонии» официально присоединилась Россия; 17 января 2007 г. в Анкаре был подписан протокол об обмене информацией, касавшийся участия Украины. В настоящее время операция проводится в территориальных водах Турции в Черном море; ее цель – устранение возможных опасностей и угроз в сфере мореплавания. Она включает в себя периодические патрульные и рекогносцировочные операции в этих водах.
- Привлечение к активному участию всех остальных приморских государств в программе «Черноморская гармония», цель которой – создание постоянной оперативной группы по борьбе с новыми асимметричными угрозами и опасностями для черноморского мореплавания. Россия и Украина уже присоединились к «Черноморской гармонии», но Болгария и Румыния, по-видимому, настороженно относятся к идее постоянного российского присутствия в делах, связанных с черноморским мореплаванием. Официально в повестке дня Турции стоят чисто экономические вопросы, хотя большинство стран-членов и экспертов по этому региону жаловались на отсутствие четкой политической перспективы у этой организации. Аргумент о том, что любая попытка создать политическую программу омрачит то экономическое сотрудничество, которого удалось достичь, выглядит вполне правдоподобным, но даже турецкие политики охотно признают, что политические соображения иногда препятствуют развитию экономических инициатив. Даже если членов ЧЭС эта организация интересует только с точки зрения экономического сотрудничества, региональная интеграция достигла такого уровня, когда ЧЭС уже не может игнорировать политические вопросы, а тем более, вопросы безопасности, и странам-членам давно пора подумать о соглашении о каких-то общих политических принципах. В противном случае ЧЭС в его современном виде исчерпает свои возможности приносить пользу и утратит перспективы. Удалось ли Турции стать повивальной бабкой такой реконструкции за время своего прошлого председательства в 2007 г. – в этом можно усомниться, если учесть, что в настоящее время она занята неотложными внутренними и международными проблемами, притом что из-за конкретных слабостей в ее подходе к региону, основанном на консенсусе, она, как и следовало ожидать, сталкивается с сильным противодействием некоторых стран-членов, крайне нерасположенных включать в повестку дня ЧЭС какие бы то ни было щекотливые вопросы.
Пост-август 2008 и Турция: региональные решения региональных проблем
Из-за своего положения в регионе, своих отношений с Россией и исторического альянса/партнерства с западным миром и его институтами Турция явилась одним из акторов, непосредственно затронутых августовской русско-грузинской войной 2008 г. Пострадала турецкая экономика, пострадали ее торговые связи. Ее усилия по развитию отношений с Азербайджаном, ее присутствие в Средней Азии были парализованы, потребовалось довести до довоенного уровня целую серию серьезных инвестиций в создание инфраструктур. В этих условиях на повестке дня вновь появился целый ряд вопросов: сотрудничество с Россией, территориальная целостность Грузии, отношение к Абхазии, отношения с Азербайджаном, траектория, по которой пойдет развитие нагорнокарабахского вопроса, и турецко-армянские отношения. Кроме того, было замечено, что разрыв грузинско-российских отношений и неуступчивые позиции обеих сторон после войны угрожают самому существованию центристской черноморской политики Турции, региональных инициатив в области безопасности (таких, как BLACKSEAFOR и Операция «Черноморская гармония») и экономических и политических проектов (таких, как трубопроводы Баку-Тбилиси-Джейхан/Баку-Тбилиси-Эрзерум и железная дорога Баку-Тбилиси-Карс). Более того, в контексте мировой конкуренции и транспортировки западной помощи в Грузию даже сама конвенция Монтро и условия, которые она требует для проливов и Черного моря, оказались под вопросом. В свете этих событий Турция предпринимает важные шаги, глубоко повлиявшие на ее кавказскую политику, сформировавшуюся примерно в последние 15 лет.
В качестве региональной державы Турция при Министре иностранных дел Ахмете Давитоглу проводит твердую, активную политику на всем географическом пространстве, к которому она принадлежит. Отклики на попытку принять «новую» точку зрения породили дискуссии о политике Турции, в качестве одного из региональных акторов борющейся за обеспечение стабильности и ищущей решения проблем. В этом смысле черноморский регион, главным образом Кавказ, стал привлекательной моделью проверки нового внешнеполитического курса Турции на соответствие как целому набору политической риторики – «нулевые проблемы с соседями», «страна, решающая проблемы», «ритмичная дипломатия» - так и критерию эффективности. Рассмотрение турецкой политики по отношению к кавказским событиям позволило бы понять не только внешнеполитический курс Турции, но и преследуемые цели, и сам процесс принятия политических решений. Такой анализ позволил бы оценить эффективность ее действий как региональной державы.
Первой реакцией Турции на атмосферу неопределенности и хаоса, порожденную войной, было предложение создать Платформу кавказской безопасности и сотрудничества (Caucasus Security and Cooperation Platform, CSCP), целями которой являлись скорейшее прекращение войны и поиск решений проблем на региональном уровне. Авторы этого проекта считали, что долговечные и здоровые решения проблем региона могут быть найдены только с помощью региональных инициатив, таких, как CSCP. Для турецких политиков Турция – единственный западный актор, имеющий сбалансированные отношения с РФ и способный определить видение стран региона. Считается также, что торгово-экономический потенциал Турции помог бы ускорить и усилить этот процесс.
Наиболее значительной переменой, которую принес с собой турецкой внешней политике август 2008 г., было «Открытие Армении». Турецко-армянские контакты, сохранявшиеся то открыто, то тайно с начала 1990-х гг., становились всё более явными. Ряд турецко-армянских встреч достиг критического уровня и обрел конкретное воплощение в двух протоколах, подписанных 10 октября 2009 г.; но на самом деле начало этих встреч восходит к армянским президентским выборам, состоявшимся 19 февраля 2008 г. После этих богатых событиями выборов, в результате которых президентом стал Серж Саргсян, положительная реакция Еревана на поступившие из Турции на самом высшем уровне поздравления привела обе стороны к процессу переговоров. Положительный ответ турецкого президента Абдуллы Гюля на приглашение армянского президента Сержа Саргсян положил начало процессу, получившему название «футбольной дипломатии». Военная операция, предпринятая Россией против Грузии в начале августа, ускорила турецко-армянское сближение. В этом отношении турецкое предложение создать CSCP, предполагавшее участие и усилия Армения, обратило на себя внимание. В результате визит Гюля в Ереван по случаю футбольного матча 6 сентября 2008 г. освежил политическую атмосферу и породил новые надежды.
Протоколы были подписаны 10 октября в Цюрихе, Швейцария, министрами иностранных дел Турции и Армении, несмотря на большие споры, царившие в обеих странах и в армянской диаспоре, и на резкую реакцию Азербайджана. Это были первые документы, подписанные этими двумя странами в двустороннем порядке после Карского договора. Однако нельзя сказать, что церемония подписания прошла гладко. Некоторые заявления в тексте речей, которые собирались произнести стороны после церемонии, привели к кризису. При посредничестве министров США и Швейцарии кризис был урегулирован. Продолжение процесса тоже не пошло так гладко, как ожидалось.
21 октября, после того, как обе стороны начали процесс ратификации в соответствии со своими юридическими и конституционными процедурами, протоколы поступили в Великое национальное собрание Турции. Турецкое правительство считает эти протоколы документами исторического значения, укрепляющими положения Лозаннского договора. По мнению Турции, протоколы имеют прямое отношение к Московскому и Карскому договорам, установившим турецко-армянскую границу, следовательно, еще раз подтверждают современную турецко-армянскую границу. По оценке Давитоглу, этими протоколами «Армения также подтверждает, что любые притязания в спорах о границах с Арменией или территориальные притязания Армении теряют юридическую силу». В этом контексте цель протоколов – «обновление односторонней памяти, предубежденной против Турции», и создание справедливой памяти. При этом с Азербайджаном обращаются тактично и с уважением. На каждой стадии этого процесса Турция подчеркивала, что решение нагорнокарабахского вопроса не выходит за рамки этого процесса. Эти объяснения не повлияли на процесс нормализации, запланированный этими протоколами в позитивном отношении.
Наблюдения показывают, что кавказская политика, которой Турция старалась придерживаться после распада СССР, проявила определенную жизнеспособность и после августа 2008 г. Это оживление связывали с новым проактивным внешнеполитическим дискурсом, направленным на устранение проблем, особенно бросающимся в глаза после заявления о «нулевых проблемах с соседями». Сегодняшняя ситуация показывает, что недавние начинания включают в себя определенные традиции. Решение проблем мирными средствами – одна из этих традиций. Основной принцип – защита территориальной целостности наций и сохранение их независимости. Турция ожидает, что все стороны будут искать решение своих проблем в контексте этого подхода.
Но не только масштабы и глубина разногласий между странами региона, но и сама природа этих проблем, и влияние международных акторов препятствуют поиску решений на местах. Если взять процесс, начавшийся после августа 2008 г., то сегодняшняя ситуация показывает, что Азербайджан по-прежнему занимает видное место в глазах Турции. Целью процесса нормализации, инициированного совместно с Арменией, было убедить Армению согласиться с решением проблем региона и уговорить ее призвать диаспору к ослаблению давления на Турцию. Однако сегодняшняя ситуация показывает, что эта политика не способствует решению нагорнокарабахского вопроса и предотвращению инициатив о «биллях о геноциде». С другой стороны – по крайней мере, если судить по публичным дискуссиям – поведение Турции беспокоит Азербайджан, а значит, создает напряженность в отношениях между этими двумя странами. В то время, как улучшение отношений с Арменией не дало успешных результатов, в отношениях с Азербайджаном тоже появились неприятности. Во время этого процесса отношения с Грузией оставались на заднем плане, хотя Грузия занимает центральное место в кавказской политике. Грузия, несомненно, сохраняет свое центральное место в кавказской политике Турции. Однако впечатление, что после августа 2008 г. турецкая дипломатия сделала основной упор на нормализацию отношений с Арменией, привело к впечатлению, что Грузию отодвинули на задний план. Ясно также, что позиция Турции по урегулированию абхазского и югоосетинского вопросов существенно не изменилась. Это иногда приводит к неприятностям как с Тбилиси, так и с Абхазией. В этом отношении обращают на себя внимание такие инциденты, как захват турецких кораблей, следующих в Абхазию, и арест их команды, а также игнорирование проблемы месхетинских турок (ахыска турок).
Д-р Митат Челикпала – адъюнкт-профессор международных отношений Университета Кадир Хас, Стамбул, где он преподает курсы евразийской безопасности, турецкой внешней политики и кавказской политики для аспирантов и студентов и руководит докторскими диссертациями в этих областях. Специализируется по Кавказу, северокавказской диаспоре, народам и безопасности кавказского и черноморского регионов, а также по турецко-российским отношениям. Помимо Университета Кадир Хас, читает лекции по Кавказу и Центральной Азии, по турецкой политической структуре и политической жизни в Турецком военном колледже, в Турецкой академии национальной безопасности и в Турецкой военной академии. Ученый консультант Центра передового опыта защиты от терроризма (Centre of Excellence, Defence against Terrorism) НАТО (DATR). Автор многочисленных опубликованных научных статей, а также сообщений и аналитических статей в СМИ на вышеупомянутые темы.
Материал подготовлен на основе выступления автора в ходе конференции Черноморской Миротворческой Сети в Стамбуле (9 – 11 декабря 2011 г.)
Армения дипломатия Кавказ Турция Черноморская Миротворческая Сеть
