Политика «Восточного Партнерства» и конфликты на Южном Кавказе
МЕРОПРИЯТИЯ | Эльдар НАМАЗОВ (Азербайджан) | 14.12.2011 | 16:12
Возможно, сейчас не самое лучшее время для обсуждения перспектив влияния программы «Восточное партнерство» на урегулирование конфликтов на Южном Кавказе. Переговорные процессы вокруг Абхазского, Южно-Осетинского, Нагорно-Карабахского конфликтов практически заморожены и находятся в тупике. Европа озабочена разрастающимся экономическим кризисом и перспективы членства в ЕС становятся все более туманными для стран «Восточного партнерства». Азербайджан, Армения и Грузия постепенно втягиваются в новые избирательные циклы, в связи с предстоящими президентскими и парламентскими выборами. Все эти обстоятельства, обычно, говорят о закрытии «окон возможностей» для попыток достичь прорыва в урегулирования конфликтов.
Но когда «пушки молчат», а дипломаты – отдыхают, может как раз и есть самое лучшее время для экспертов и аналитиков, что бы осмыслить причины безрезультативности усилий посредников и предложить идеи, которые могли бы быть использованы, что бы и следующие инициативы по урегулированию конфликтов не оказались столь же малопродуктивными.
Европейское направление на сегодняшний день является, наверное, единственным международным полюсом, дающим месседжи осторожного оптимизма и активности в вопросе урегулирования конфликтов на Южном Кавказе, по крайней мере - Карабахского.
Если в формате Минской Группы ОБСЕ в целом царит откровенное уныние и непонимание (что же делать дальше, после провала российских инициатив и отказа сторон поддержать т.н. «мадридские принципы»?), если дипломаты из стран-сопредседателей откровенно говорят в своих заявлениях для СМИ, что они «исчерпали воображение», и им «нечего больше предложить», то из Европы доносятся на самом высоком уровне заявления о необходимости усиления роли ЕС в урегулировании Карабахского конфликта.
Это можно объяснить тем, что до этого, в отличие от абхазского и южно-осетинского урегулирования, где ЕС уже играет важную посредническую роль, участие ЕС в карабахском урегулировании было на порядок ниже.
Хотя практически во всех принятых программах, где предполагалось участие Южного Кавказа – Политике Европейского Соседства, Восточного Партнерства, специальных резолюциях Европарламента и других документах, содержались как призывы к мирному урегулированию конфликта, так и различного рода рекомендации к конфликтующим сторонам и международным посредникам, в целом роль ЕС долгое время сводилась к политической и информационной поддержке усилий Минской Группы ОБСЕ.
Программы ПЕС, ВП содержали достаточно широкий инструментарий для осуществления и поддержки инициатив, которые могли оказывать воздействие на ситуацию вокруг конфликта, такие как поощрение человеческих контактов, развитие диалога между гражданскими обществами, приграничное сотрудничество и др. Но это влияние являлось опосредствованным, не касалось самого процесса вокруг возможного мирного соглашения и как показал мониторинг выполнения Национальных Планов Действий ПЕС, не привело к заметным результатам.
По мере того, как усилия Минской Группы ОБСЕ терпели неудачу за неудачей и международное сообщество начало характеризовать ситуацию как «провал» или «тупик», в столь же мере в последнее время возросло внимание ЕС к урегулированию Карабахского конфликта.
Принятая 20 мая 2010 года специальная резолюция Европейского Парламента является, видимо, первым политическим документом, в котором очерчены реальные возможности прямого вовлечения ЕС в процесс урегулирования Карабахского конфликта: от оценок узловых вопросов мирного урегулирования (вывод армянских войск из оккупированных территорий, решение вопросов беженцев и вынужденных переселенцев, промежуточный статус Нагорного Карабаха и др.) до использования таких инструментариев, как формирование международных миротворческих сил.
Недавний визит Верховного комиссара Евросоюза по вопросам внешней политики и безопасности Кэтрин Эштон в регион конфликта и ее заявления о большем участии ЕС в урегулировании конфликта, назначение спецпредставителя ЕС по Южному Кавказу с включением в его мандат вопросов урегулирования конфликта, обсуждения в Европарламенте идеи замены французского представителя в Минской Группе на представителя ЕС или, по крайней мере , подкрепление его статуса мандатом от имени ЕС – все эти события свидетельствуют о том, что на фоне откровенной неудачи деятельности Минской Группы ОБСЕ и «исчерпания воображения» его сопредседателей, Европейский Союз находится на пороге более активного вовлечения в процесс урегулирования конфликта.
Учитывая, что ЕС уже достаточно сильно вовлечен в процесс урегулирования абхазского и южно-осетинского конфликтов, такое намерение ЕС поднять планку участия в карабахском урегулировании вполне логично и в случае реализации будет означать более активную роль и ответственность на всем Южно-Кавказском регионе в соответствии с общей концепцией «Восточного Партнерства».
На самом деле вопрос вовлечения ЕС в процессы урегулирования конфликтов на Южном Кавказе состоит на самом деле из двух самостоятельных проблем:
1) какими инструментариями, какими ресурсами и возможностями обеспечить это большее вовлечение ЕС?
2) Каким политическим и дипломатическим содержанием должно наполнится это вовлечение, что бы привести к успеху?
Большее вовлечение ЕС в разрешение столь сложных проблем несомненно потребует задействования достаточно большого инструментария ЕС, имеющегося не только в рамках указанных программ, но и других структур, ответственных за внешнюю политику и безопасность.
Несмотря на то, что Программа Восточного партнерства акцентирует больше внимания на торгово-экономической и энергетической сфере, визовом режиме и гармонизации законодательств, активное вовлечение ЕС в процесс урегулирование конфликтов на Южном Кавказе будет в любом случае рассматриваться как реализация потенциала, заложенного в программах Политики Европейского Соседства и Восточного Партнерства.
Не случайно, что одной из важных площадок обсуждения усиления роли ЕС в урегулировании карабахского конфликта в последнее время выступает Парламентская Ассамблея «Восточного Партнерства» - «Евронест», о чем свидетельствуют и озвученные в ходе визита в регион конфликта аналогичные идеи сопредседателя «Евронеста» Кристиана Вигенина.
В целом, для нас, экспертов Южного Кавказа, было бы трудно давать советы и предложения по вопросу касательно инструментария и ресурсов, необходимых в ходе большего вовлечения ЕС и это, скорее прерогатива самих европейских структур и экспертов.
Что касается второго вопроса, то испытав на себе весь многолетний опыт напрасных ожиданий, нереализованных надежд и горечь от неудач деятельности Минской Группы ОБСЕ, можно предложить нашим европейским коллегам ряд идей, что бы будущие инициативы ЕС не постигла участь Минской Группы ОБСЕ.
Просто механическое вовлечение ЕС в работу Минской Группы на основе уже апробированных и не оправдавших надежд подходов вряд ли даст какой-либо позитивный результат (за исключением усиления позиций и влияния ЕС в регионе) и ЕС, в этом случае, может просто получить и свое место в том тупике, в котором оказался переговорный процесс и Минская Группа ОБСЕ.
Вовлечение ЕС может быть продуктивным, если оно сможет внести важные изменения в тактику и стратегию международного посредничества, чтобы вывести переговорный процесс из тупика.
С легкой руки международных обозревателей и экспертов, единственной причиной неудач в переговорном процессе объявлено «враждебное недоверие» сторон конфликта друг другу. Безусловно, и в армянском, и в азербайджанском обществе есть давно уже сформированные стереотипы образа «врага» и это, к сожалению, можно считать если не естественным, то по крайней мере – неизбежным последствием кровопролитной войн, депортации и не урегулированности конфликта.
Вместе с тем, также очевидно, что одними только ментальными и психологическими причинами объяснить безрезультативность 17-летних (после прекращения огня в 1994 году) переговоров невозможно. Как бы априори за скобки причин тупика в переговорном процессе выводятся такие важные факторы как возможные ошибки и просчеты дипломатов-посредников, политические интересы властных элит и их совпадение или несовпадение с возможными вариантами урегулирования конфликта, баланс сил ключевых мировых игроков в регионе и их влияние на разрешение конфликта.
Ведь в конце концов, дипломаты тоже люди, они тоже могут ошибаться в оценке эффективности той или иной идеи, закладываемой в документы переговорного процесса.
А у властвующих элит есть помимо желания урегулировать этот конфликт еще несколько конкретных и порой - превалирующих интересов, к примеру – сохранить власть, не идти на политические риски, без которых невозможен процесс урегулирования столь сложного конфликта, как Карабахский.
Наконец, и у международных игроков, контролирующих ход дипломатических переговоров, могут быть свои политические интересы, например, как в замораживании ситуации на неопределенный срок, так и в скорейшем разрешении конфликта, причем – неважно в какой форме, но важно – скорее.
Безусловно, все эти три фактора, как каждый в отдельности, так и все в комплексе, оказывают сильное влияние на процесс урегулирования конфликта и судя по отсутствию результатов - негативное влияние, в не меньшей, а скорее всего – в большей степени, чем особенности ментальности и психологии армянского и азербайджанского народов.
С этой точки зрения, наиболее интересными идеями для обсуждения с европейскими партнерами в контексте ожидаемого большего вовлечения ЕС в урегулирование конфликта на, мой взгляд, являются следующие:
«Базовые принципы» или «Дорожная карта»?
Спорной является сама технология переговорного процесса, которая взята на вооружение Минской Группой ОБСЕ в последние годы – работа над «базовыми принципами» урегулирования по правилу «либо согласовано все, либо - ничего». Так как на столе переговоров есть, по крайней мере, 1-2 вопроса, согласие по которым в обозримом будущем вряд ли будет достигнуто между сторонами (вопрос окончательного статуса НК и ряд других чувствительных моментов), то на практике это означает, что и согласия по «базовым принципам» в обозримом будущем достигнуто не будет. В результате складывается ситуация, когда, примерно, по 70-80% обсуждаемых вопросов стороны давно пришли к согласию, но весь процесс мирного урегулирования не сдвигается с места и переговорный процесс находится в тупике.
Между тем, международная практика показывает и возможность другого подхода к этой ситуации - использование технологии «Дорожной карты», когда стороны закладывают в общий процесс и некоторые несогласованные вопросы и начинают реализовывать те, по которым согласие достигнуто.
Само по себе, начало реализации мирного процесса может и наверняка изменит общую ситуацию в регионе конфликта, выведет ее на совершенно другой уровень, при котором согласование нерешенных вопросов может стать более реальным, чем в начале пути. Но даже если это не произойдет, стороны могут пройти значительную часть пути к миру, решить многие вопросы, связанные с последствиями конфликта, сосуществовать в более безопасном мире, чем балансировать на грани войны, как это происходит сейчас.
Возможно, отказ от многолетнего и безрезультатного топтания вокруг документа «О базовых принципах» и переход к работе над «Дорожной картой» урегулирования может стать путем выхода из нынешнего переговорного тупика.
«Поэтапный» или «Пакетный»?
Другой причиной сложившегося тупика в переговорном процессе, на наш взгляд, является ошибочное убеждение сопредседателей Минской Группы ОБСЕ, что в одном соглашении между сторонами можно объединить т.н. «пакетный» и «поэтапный» подходы. Как известно, суть разницы в этих подходах применительно к карабахскому урегулированию достаточно проста и конкретна - если обсуждаемый сторонами проект соглашения предопределяет будущий статус Нагорного Карабаха - это «пакетный» вариант. Если будущий статус Нагорного Карабаха остается открытым и будет определяться в будущем – это «поэтапный» подход.
При этом, неправильно, как это иногда происходит, особенно – в армянской экспертной среде, рассматривать «поэтапный» подход как про-азербайджанский, а «пакетный» подход как про-армянский. На самом деле, можно построить «поэтапный» план, который приведет к независимости Нагорного Карабаха, точно также можно разработать «пакетный» вариант с сохранением Нагорного Карабаха в составе Азербайджана.
Разница в этих двух подходах находится в другой плоскости – «поэтапный план», хотя и очень трудный, сложный, требующих с обеих сторон болезненных компромиссов, но – возможный, практически реализуемых подход. «Пакетный» вариант – в принципе нереализуемый, так как в обозримом будущем ни в Азербайджане, ни в Армении не найдет поддержки вариант, предполагающий уступки в вопросе окончательного статуса Нагорного Карабаха. Поэтому, выдвижения «пакетного» варианта как основы для договоренностей играет скорее роль инструмента для «замораживания ситуации», консервации статус-кво и затягивания переговоров.
Общественное участие или «эксклюзив властей»?
Требует критического переосмысления, на наш взгляд, и подход сопредседателей Минской Группы в отношении степени вовлеченности в переговорный процесс политических элит (властных и оппозиционных) и гражданского общества.
Согласно практике Минской Группы, переговорный процесс является исключительной прерогативой властей Азербайджана и Армении. Ведущие оппозиционные силы, гражданское общество практически исключено из переговорного процесса. Но в отношении карабахского урегулирования и в Армении и в Азербайджане интересы властных элит пересекаются с их политическими интересами. Как известно, в ближайшие 2 года в Армении пройдут парламентские и президентские, а в Азербайджане – президентские выборы. Безусловно, как отмечают дипломаты и эксперты, выборные процессы оказывают прямое воздействие на ход карабахских переговоров.
При этом, как правило, имеется в виду то обстоятельство, что во время избирательных компаний политические силы не склонны идти на трудные компромиссы в карабахском урегулировании и поэтому международные обозреватели часто говорят об «окнах возможности» для достижения прорыва в урегулировании – тот относительно небольшой промежуток времени (1-2 года) когда ни в Армении, ни в Азербайджане не ожидается проведение парламентских или президентских выборов.
На первый взгляд, логический подход, однако эффективность подобного подхода ставит под сомнение сама многолетняя практика и политическая реальность – выборы в обеих странах проходили неоднократно, переговорный процесс замирал, «окна возможностей» появлялись и исчезали, но никаких позитивных итогов этот подход до сих пор не принес.
Более того, отчетливо просматривается тенденция использования неурегулированности Карабахского конфликта как инструмента для достижения внутриполитических целей, конкретно – подавления демократической оппозиции, политических оппонентов властей. Любая авторитарная власть нуждается в образе «внешнего врага» для использования его во внутриполитических целях. К сожалению, Карабахский конфликт оказался очень удобным и эффективным средством для подобных целей.
Поэтому, стоит посмотреть на эту взаимосвязь с прямо противоположной стороны – может широкое вовлечение всей политической элиты (властной и оппозиционной), представителей гражданского общества, откроют наконец то «окно возможностей», которое способно привести к серьезному прогрессу на переговорах?
Показательно, что если официальный переговорный процесс оказался в тупике, целый ряд инициатив с участием оппозиционных сил или представителей гражданского общества Азербайджана и Армении в последние годы приводил к подписанию совместных соглашений и деклараций о путях урегулирования конфликта, как это было в рамках проектов «Дартмутской рабочей группы по Карабаху» и «Международного гражданского минского процесса».
РЕЗЮМЕ
ЕС сейчас находится на пороге большего вовлечения в процесс урегулирования карабахского конфликта, рассматривая возможные механизмы и ресурсы для реализации своего соучастия.
Эта инициатива ЕС может быть успешной, если не сведется к механическому подключению к работе Минской Группы ОБСЕ, а будет направлено на наполнение новым содержанием международных посреднических усилий.
Важен как учет тех ошибок и проблем, которые привели к тупику в переговорном процессе под эгидой Минской Группы ОБСЕ, так и использование новых подходов и идей, способных привести к урегулированию конфликта.
Использование технологии «дорожной» карты, «поэтапного плана» урегулирования и большее вовлечение в переговорный процесс всех политических элит (властных и оппозиционных) и гражданского общества сторон конфликта может способствовать успешной реализации будущих инициатив ЕС по урегулированию конфликта.
Автор - бывший помощник, руководитель секретариата президента Азербайджанской Республики (1993 - 1999 гг.) Участник официальных переговоров и диалогов в рамках гражданского общества по урегулированию армяно-азербайджанского конфликта «Дартмутской рабочей группы по урегулированию карабахского конфликта», «Международного гражданского минского процесса».
В настоящее время - руководитель Общественного Форума «Во имя Азербайджана». Действующий председатель «Азербайджанского Экспертного Совета по урегулированию Карабахского конфликта».
Материал подготовлен на основе выступления автора в ходе конференции Черноморской Миротворческой Сети в Стамбуле (9 – 11 декабря 2011 г.)
Азербайджан Армения дипломатия Евросоюз Нагорный Карабах Черноморская Миротворческая Сеть
