Экономические успехи постреволюционной Грузии: мифы и реальность (I)
Публикации | ПОПУЛЯРНОЕ | Владимир ПАПАВА (Грузия) | 11.06.2011 | 23:30
«Революцияроз», произошедшая в ноябре 2003 года, была одним из наиболее значительных событий на постсоветском пространстве в начале третьего тысячелетия (1). Сегодня ее результаты оцениваются более адекватно, чем в первые послереволюционные годы (2). При этом отрезвление от «революционного опьянения» в самой Грузии происходило быстрее, нежели на Западе, что вполне объяснимо: ее граждане на себе испытали все «прелести» революции, в то время как иностранцы и по сей день нередко желаемое принимают за действительное (3). Тем не менее даже те аналитики, которые были априори настроены положительно в отношении лидеров революции, не могли закрыть глаза на некоторые недемократические тенденции развития Грузии (например, на подчинение судебной системы правительству) (4).
События 7 ноября 2007 года, когда правительство жестоко расправилось с демонстрантами, способствовали более критическому отношению к грузинским властям (5). Если после «революции роз» отмечалось, что правящий режим сочетает в себе демократические и авторитарные элементы (6), то после ноябрьских событий он уже оценивался как близкий к антидемократическому (7). К настоящему времени Грузия, так же как Россия и Армения, относится к группе т.н. гибридных государств (8).
Что касается реформирования экономики Грузии, то в этой сфере накопился значительный опыт – как позитивный, так и негативный.
Как известно, любая область общественной жизни подвержена мифотворчеству. Экономика не исключение: здесь существует достаточно много мифов, и в обязанности ученых-экономистов входит их развенчание (9).
В отношении постреволюционной Грузии также накопилось множество мифов, которые, как правило, создают политики и распространяют СМИ.В последнее время появляются публикации, которые помогают избавиться от заблуждений и стереотипов (10), в том числе связанных с экономическими реформами (11).
Цель данной статьи – выявление реальных успехов постреволюционного реформирования экономики Грузии и развенчание основных мифов вокруг этих реформ. Для этого, прежде всего, необходимо вкратце охарактеризовать предреволюционное развитие экономики страны, что поможет лучше понять, какие задачи стояли перед революционными лидерами после их прихода к власти.
Предреволюционное экономическое развитие независимой Грузии
Экономическое развитие Грузии за 1991–2003 годы, которое характеризуется как определенными успехами реформ, так и множеством серьезных ошибок (12), мы предлагаем условно разбить на три периода: период пренебрежения экономикой, период целенаправленного реформирования и период роста коррупции.
Период пренебрежения экономикой (1991 – первая половина 1994 года) ознаменовался почти трехкратным падением производства, гиперинфляцией (так, в 1993–1994 годах уровень инфляции составлял 50–70% в месяц) (13). Грузинский купон – временная валюта, введенная в обращение весной 1993 года, – обесценивался такими высокими темпами, что единственным товаром, который можно было купить на него, был хлеб, так как он производился в основном в государственном секторе и цены на него устанавливались на искусственно заниженном уровне. В результате в обращении использовался российский рубль.
В 1993–1994 годах у страны не было заблаговременно принятого государственного бюджета, государственные расходы утверждались парламентом поквартально, основным источником доходов государственного бюджета были эмиссионные кредиты Национального банка Грузии (НБГ) правительству, а коммерческие банки без какого-либо ограничения работали в режиме овердрафт.
Единственным значительным шагом в направлении рыночной экономики можно считать либерализацию цен (кроме цен на хлеб), проведенную в 1992 году, что из-за вышеотмеченных недостатков финансовой системы (отсутствие государственного бюджета и бесконтрольная эмиссия денег) привело к существенному спаду производства, высоким темпам инфляции и чрезмерному обесцениванию национальной валюты (14).
Со второй половины 1994 года правительство Грузии отказывается от непростительного пренебрежения закономерностями экономики. Начинается период целенаправленного реформирования (15), который продолжается до конца 1998 года.
Первые шаги были связаны с повышением цен на хлеб, прекращением неограниченного кредитования правительства эмиссионными деньгами НБГ и исключением возможности работы коммерческих банков в режиме овердрафт. В результате была приостановлена как гиперинфляция, так и дальнейший спад производства. С 1995 года Грузия имеет утвержденный парламентом государственный бюджет. Осенью 1995 года была успешно проведена денежная реформа. Новая национальная валюта – лари – заменила в обращении не только грузинский купон, но и российский рубль.
Путем постепенного повышения цен на хлеб и параллельной приватизации системы хлебопродуктов к лету 1996 года цены на хлеб были полностью либерализованы.
Все эти реформы проводились в тесном сотрудничестве с Международным валютным фондом (МВФ) и Всемирным банком (16).
В результате с 1995 года в Грузии начинается экономический рост. Страна выходит из гиперинфляционной спирали. Особое испытание Грузии пришлось выдержать осенью 1998 года, когда из-за августовского дефолта, произошедшего в России, начал обесцениваться лари. При отсутствии контролируемой грузинскими властями границы с Россией на югоосетинском и абхазском участках контрабанда дешевых (из-за дефолта) российских товаров, а также использование российских военных баз для переброски в Грузию обесцененных рублей способствовали перекачиванию долларов США с грузинского рынка на российский. В результате лари девальвировал на 70%, однако разумные шаги, предпринятые правительством и НБГ, не дали обанкротиться ни одному из коммерческих банков в тот тяжелейший период (17).
С 1999 года президент Грузии Эдуард Шеварднадзе все меньше прислушивается к мнению специалистов, при этом в состав правительства приглашаются некомпетентные и явно коррумпированные лица. Начинается период роста коррупции.
Из-за широкомасштабной коррупции в энергетике подача электроэнергии в Грузии с середины осени до середины весны производилась в течение нескольких часов в сутки. Ситуация в Тбилиси была значительно лучше, однако в некоторых районах страны электричества в зимнее время не было вовсе, а в летнее время оно подавалось с существенными ограничениями.
В этот период набирает силу бюджетный кризис (18), начавшийся еще в 1998 году, когда фактические доходы государственного бюджета стали значительно отставать от запланированного уровня. В 1999 году они составили около 70% от запланированного уровня. Этот процесс длился до 2003 года.
Примечательной особенностью грузинского бюджетного кризиса является т.н. «бюджетная война» между центром и регионом (Аджарской автономной республикой), которая продолжалась около десяти лет. Власти автономной республики не перечисляли в центральный бюджет законом установленную часть налоговых доходов, собранных на ее территории.
Согласно заявлениям руководства автономии, вызвано это было недополучением причитающихся республике трансферов из центрального бюджета. Из-за этой «войны» страдал центральный бюджет и практически все регионы Грузии недополучали трансферы, что еще более обостряло бюджетный кризис.
Для того чтобы создать видимость исполнения доходной части бюджета, представители властей прибегали к разного рода махинациям. Широко практиковались такие методы, как предварительное изымание налогов с фирм, «прокрутка» бюджетных средств из одних статей в другие, возвращение уплаченных бюджету средств соответствующему налогоплательщику на основе фальсифицированных документов, фиктивные взаимозачеты, искусственное завышение цен на государственные закупки и т.д.
В 2002 году свою программу в Грузии приостановил МВФ, что было результатом, с одной стороны, неспособности правительства страны принять реалистичный государственный бюджет и выполнить его, а с другой – сворачивания практически всех реформ по демократизации общества и формированию рынка. В июне 2003 года президент Шеварднадзе своим указом утвердил Программу экономического развития и преодоления бедности Грузии (19), рассчитанную на 2003–2015 годы, которая разрабатывалась правительственными организациями совместно с представителями неправительственного сектора и академических кругов Грузии, с привлечением экспертов из международных организаций и стран-доноров. К сожалению, из-за отсутствия политической воли правительство не смогло даже начать реализацию этой программы, что до крайности осложнило отношения с МВФ и другими международными донорами. В результате провалов правительства по всем направлениям бюджетного процесса разрыв в государственном бюджете 2003 года составил порядка 15% от запланированных государственным бюджетом доходов. Суммарная задолженность населению, накопленная в период бюджетного кризиса, в виде невыплаченных зарплат в государственном секторе и пенсий к концу 2003 года достигла 120 млн долл. Из них около 70 млн долл. приходилось на задолженность по пенсиям (при ежемесячной пенсии менее 7 долл.). В результате уровень бедности в Грузии составил 52%.
Именно обострение социальных проблем стало причиной всеобщего недовольства правлением Шеварднадзе и возникновения в стране революционных настроений.
Постреволюционные экономические достижения
Основной особенностью постреволюционного развития Грузии является сосредоточение власти в президентских руках. В феврале 2004 года по инициативе президента Михаила Саакашвили парламент путем введения института кабинета министров изменил конституционную модель страны. На этой основе при конфликте между парламентом и правительством президенту было дано право распустить один из них. Такие конституционные изменения значительно ослабили парламент, так как в интересы депутатов никак не входило обострение отношений с правительством.
Усиление президентской и ослабление парламентской власти привело как к положительным (наведение порядка), так и к отрицательным (нарастание авторитаризма) результатам.
Среди положительных последствий необходимо отметить резкое сокращение численного состава правительства и повышение эффективности его деятельности по установлению финансового порядка в стране. В частности, при существенном ужесточении налогового администрирования были прекращены практически все противоправные действия по фиктивному исполнению доходной части бюджета. В результате в течение 2004 года бюджетный кризис был полностью преодолен. Это послужило главным толчком для возобновления программы МВФ в Грузии (20).
После «революции роз» многие ожидали, что взаимоотношения между руководством Грузии и Аджарии улучшатся и «бюджетная война» между ними завершится. В скором времени подтвердилась иллюзорность этих надежд (21). Однако в результате революции в Аджарии 6 мая 2004 года практически все проблемы во взаимоотношениях центра и этого региона были разрешены, а их «бюджетная война» стала достоянием истории (22). Важные шаги были предприняты в направлении усиления борьбы против криминала, что отразилось и на улучшении предпринимательской среды. Вместе с тем была значительно упрощена система получения лицензий и разного рода разрешений для начала бизнеса (23).
Усиление президентской власти способствовало развертыванию активной борьбы против коррупции. Следует особо отметить упразднение государственной автоинспекции, функционировавшей еще со времен СССР, и создание вместо нее в кратчайшие сроки патрульной полиции западного типа. В итоге традиция взяточничества на дорогах Грузии была полностью искоренена, что укрепило роль страны в системе международных транспортных коридоров (24). Не менее впечатляющими оказались результаты реформирования системы вступительных экзаменов в университеты, которая еще с советских времен отличалась особой коррумпированностью. Экзамены были выведены за пределы высших учебных заведений и стали проводиться на общегосударственном уровне. По мнению населения, это позволило устранить условия для взяточничества при поступлении в университеты.
Значительный рост доходной части государственного бюджета был достигнут в том числе за счет практики денежного выкупа за свободу. Многие подозреваемые в коррупции бывшие должностные лица и их родственники (особенно родственники Эдуарда Шеварднадзе и приближенные к нему лица) были арестованы и выпущены на свободу только после уплаты определенной суммы государству. Формально считалось, что таким образом коррумпированные бюрократы возвращают наворованные деньги в казну, однако не было никаких объяснений, насколько размер выкупа соответствовал ущербу, причиненному государству этими лицами.
В результате борьбы с коррупцией в сфере энергетики начиная с зимы 2006–2007 года электричество стало подаваться на всей территории Грузии. Правительство инициировало проведение крупномасштабной приватизации (25). Значительный успех был достигнут в деле упрощения регистрации прав собственности (26). Качественно улучшилась работа гражданского реестра, за счет чего процедура получения гражданами соответствующих официальных документов сильно упростилась. Среди успехов правительства необходимо отметить и налоговую реформу, в результате которой количество видов налогов сократилось втрое при существенном понижении налогового бремени (27). Однако наряду с реальными достижениями постреволюционного правительства многие преобразования в экономике были сильно мифологизированы.
(Окончание следует)
Владимир Георгиевич Папава, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент Национальной академии наук Грузии, Senior Fellowat the Georgian Foundation for Strategic and International Studies, главный научный сотрудник Института экономики имени Паата Гугушвили Тбилисского государственного университета имени Иванэ Джавахишвили; был министром экономики (1994–2000) и членом парламента Грузии (2004–2008)
Источник: Вестник Института Кеннана в России. Выпуск 19. Москва2011. с. 7-18
Примечания:
(1) См., напр.: Ascherson N. After the Revolution // London Review of Books. 2004. Vol. 26. No. 5. March 4 [http://www.lrb.co.uk/v26/n05/neal-ascherson/after-the-revolution]; Coppieters B., Legvold R. (eds.). Statehood and Security: Georgia after the Rose Revolution. Cambridge: The MIT Press, 2005; Fairbanks Jr. Ch. H. Georgia’s Rose Revolution // Journal of Democracy. 2004. Vol. 15. Vol. 2; Karumidze Z., Wertsch J.V. (eds.). “Enough.” The Rose Revolution in the Republic of Georgia 2003. New York: Nova Science Publishers, 2005; King Ch. A Rose Among Thorns // Foreign Affairs. 2004. Vol. 83. No. 2; Miller E. Smelling the Roses: Eduard Shevardnadze’s End and Georgia’s Future // Problems of Post-Communism. 2004. Vol. 51. No. 2; Welt C. Georgia: Consolidating the Revolution // Russia and Eurasia Program. Center for Strategic and International Studies. 2004. April 6 [http://www.csis.org/media/csis/ pubs/ci.consolidatingrevolution.04.06.05.pdf].
(2) Mitchell L.A. Democracy in Georgia Since the Rose Revolution // Orbis. A Journal of World Affairs. 2006. Vol. 50. No. 4; Papava V. The Political Economy of Georgia’s Rose Revolution // Orbis. A Journal of World Affairs. 2006. Vol. 50. No. 4.
(3) Areshidze I. Democracy and Autocracy in Eurasia: Georgia in Transition. East Lansing, Michigan: Michigan State University Press, 2007.
(4) Jones S.F. The Rose Revolution: A Revolution without Revolutionaries? // Cambridge Review of International Affairs. 2006. Vol. 19. No. 1.
(5) Lanskoy M., Areshidze G. Georgia’s Year of Turmoil // Journal of Democracy. 2008. Vol. 19. No. 4; Mitchel L. What Was the Rose Revolution For? Understanding the Georgian Revolution // The Harvard International Review. 2008. February 27 [http://hir.harvard.edu/what-was-the-rose-revolution-for]; Papava V. Georgia’s Hollow Revolution: Does Georgia’s Pro-Western and Anti-Russian Policy Amount to Democracy? // The Harvard International Review. 2008. February 06 [http:// hir.harvard.edu/georgia-s-hollow-revolution?page=0,0].
(6) Nodia G. The Dynamics and Sustainability of the Rose Revolution // Emerson M. (ed.) Democratization in the European
Neighborhood. Brussels: Centre for European Policy Studies, 2005 [http://www.uquebec.ca/observgo/fichiers/57785_1267.pdf].
(7) Jones S. Reflections on the Rose Revolution. A Tale of Two Rallies // The Harvard International Review. 2008. March 16 [http://hir.harvard.edu/reflections-on-the-rose-revolution?page=0,0].
(8) Democracy Index 2010. Democracy in Retreat. A Report from the Economist Intelligence Unit [http://graphics.eiu.com/PDF/Democracy_Index_2010_web.pdf].
(9) См., напр.: Гуриев С. Мифы экономики: заблуждения и стереотипы, которые распространяют СМИ и политики. Москва: ЮнайтедПресс, 2010; Hicks R.E., Klages W.J., Raffa F.A. Economics: Myth, Method, or Madness. Berkeley, California: Mr. Cutchan Publishing Corporation, 1971; Mishan E.J. Economic Myths and the Mythology of Economics. Atlantic Highlands, NJ: Humanities Press International, 1986.
(10) См., напр.: Applebaum A. Getting Past Mythmaking in Georgia // Washington Post. 2008. November 20 [http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2008/11/19/AR2008111903533.html]; Mitchel L. Uncertain Democracy: U.S. Foreign Policy and Georgia’s Rose Revolution. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 2009; Roubanis I. Georgia’s Pluralistic Feudalism: A Frontline Report // openDemocracy. 2009. July 3 [http://www.opendemocracy.net/article/georgiapluralisticfeudalism#].
(11) См., напр.: Papava V. Anatomical Pathology of Georgia’s Rose Revolution // Current Politics and Economics of the Caucasus Region. 2009. Vol. 2, Issue 1; Rukhadze I., Hauf M. The Georgian Economy Under Saakashvili // The Financial. 2009. April 21 [http://www.finchannel.com/index.php?option=com_content&task=view&id=35088&Itemid=13].
(12) Khaduri N. Mistakes Made in Conducting Economic Reforms in Postcommunist Georgia // Problems of Economic Transition. 2005. Vol. 48. No. 4.
(13) Gurgenidze L., Lobzhanidze M., Onoprishvili D. Georgia: From Planning to Hyperinflation // Communist Economies & Economic Transformation. 1994. Vol. 6. No. 2.
(14) Папава В., Беридзе Т. Проблемы реформирования грузинской экономики // Российский экономический журнал. 1994. № 3.
(15) Папава В., Беридзе Т. Экономические реформы в Грузии // Российский экономический журнал. 1998. № 1; Папава В. О ходе реформ и перспективах развития экономики Грузии // Общество и экономика. 1998. № 2; Papava V. The Georgian Economy: Problems of Reform // Eurasian Studies. 1995. Vol. 2. No. 2; Papava V. The Georgian Economy: From “Shock Therapy” to “Social Promotion” // Communist Economies & Economic Transformation. 1996. Vol. 8. No. 8.
(16) Papava V. On the Role of the International Monetary Fund in the Post-Com munist Transformation of Georgia // Emerging Mar kets Finance & Trade. 2003. Vol. 39. No. 5.
(17) Папава В. О некоторых ошибках Международного валютного фонда в Грузии // Вопросы экономики. 2002. № 3.
(18) Папава В. Об основных макроэкономических индикаторах «революции роз» в Грузии // Общество и экономика. 2004. № 7–8; Papava V. Georgia’s Macroeconomic Situation Before and After the Rose Revolution // Problems of Economic Transition. 2005. Vol. 48. No. 4.
(19) Economic Development and Poverty Reduction Program of Georgia. Tbilisi: Government of Georgia, 2003.
(20) Папава В. «Розовые» ошибки МВФ и Всемирного банка в Грузии // Вопросы экономики. 2009. № 3.
(21) Gegeshidze A. Georgia’s Regional Vulnerabilities and the Ajaria Crisis // Insight Turkey. 2004. Vol. 6. No. 2; Tsereteli M. The Political Economy of the Ajarian Crisis // Central Asia-Caucasus Institute Analyst. 2004. April 21 [http://www.cacianalyst. org/files/20040421Analyst.pdf].
(22) Saakashvili’s Ajara Success: Repeatable Elsewhere in Georgia? // International Crisis Group, Europe Briefing. 2004. August 18 [http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UNTC/UNPAN018787.pdf].
(23) Georgia: After Three Years of Licensing Reform. Tbilisi: IFC Georgia Business Enabling, 2008 [http://www.ifc.org/ifcext/georgiasme.nsf/AttachmentsByTitle/LicensingPolicyPaperEng/$FILE/LicensingPolicyPaper.pdf].
(24) См., напр.: Папава В. Об особенностях международной экономической функции Грузии // Центральная Азия и Кавказ. 2002. № 2.
(25) Хуцидзе Н. Грузия в ожидании «агрессивной приватизации» // Civil Georgia. 2004. 11 июня[http://www.civil.ge/rus/ article.php?id=5427&search].
(26) Reforms and Results // National Agency of Public Registry. Tbilisi: Ministry of Justice of Georgia, 2009.
(27) The Tax Appeals System in Georgia. Tbilisi: IFC Georgia Business Enabling, 2008 [http://www.ifc.org/ifcext/georgiasme.nsf/AttachmentsByTitle/TaxAppealsSystemPolicyPaper1Eng/$FILE/TaxAppealsSystemPolicyPaperPartONE.pdf; http://www.ifc.org/ifcext/georgiasme.nsf/AttachmentsByTitle/TaxAppealsSystemPolicyPaper2Eng/$FILE/TaxAppealsS ystemPolicyPaperPartTWO.pdf].
Грузия экономика
